Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands beretning 2014

2014 i ombudsmandsinstitutionen

Fotograf Jasper Carlberg

2014 i ombudsmandsinstitutionen

Af Jørgen Steen Sørensen,
Folketingets Ombudsmand 

Ombudsmandens beretning har hidtil været udgivet i begyndelsen af oktober i året efter beretningsåret. Det er sent.

Det er med virkning for beretningsåret 2014 lykkedes at fremrykke processen, så beretningen nu kan udkomme allerede i april det følgende år. Det er vi glade for. Det vil forhåbentlig medvirke til at gøre beretningen yderligere aktuel og nærværende.

HVAD HAR PRÆGET INSTITUTIONEN I 2014?

2014 i ombudsmandsinstitutionen var som alle andre år præget af en mangfoldighed af opgaver. De løbende klagesager, sager rejst på eget initiativ, tilsynsbesøg, børneområdet, internationalt arbejde og optimering af institutionens arbejdsmetoder er blot nogle af dem.

Men når vi selv ser tilbage på året, tænker vi nok især på to ting.

Den ene er den nye offentlighedslov, der trådte i kraft 1. januar 2014. Offentlighedsloven er en hjørnesten i et åbent samfund, og ombudsmanden er i realiteten sidste station på vejen med hensyn til uafhængig sikring af, at den bliver overholdt. Det har derfor været vigtigt for os at komme godt fra start, og gennem sidste halvdel af 2013 forberedte vi os grundigt. Bl.a. ved fastlæggelse af et nyt koncept for den måde, vi behandler sagerne på.

Der har været en lang række nye spørgsmål at tage stilling til både for myndighederne og ombudsmanden. Men myndighederne har lagt kræfter i korrekt anvendelse af loven og i at behandle begæringer om aktindsigt hurtigt. Det sidste er jo et markant krav under den nye lov, især af hensyn til medierne.

Kritikprocenten – altså andelen af undersøgte sager, der medfører kritik eller henstilling – har ligget højt, nemlig på ca. 50. Det skal ses i forhold til en generel kritikprocent på ca. 30 i 2014. Dette må først og fremmest tages som udtryk for, at den nye lov er vanskelig, og at mange problemstillinger skal finde deres leje. Det bliver en vigtig opgave for ombudsmandsinstitutionen at medvirke til i de kommende år.

Da loven trådte i kraft, satte vi os for, at vi på linje med myndighederne vil være hurtige. Vi opstillede som mål, at klagerne skal have svar, senest 20 arbejdsdage efter at deres sag er klar til vurdering. I komplicerede sager er målet 40 dage. Vores gennemsnitlige sagsbehandlingstid i 2014 var ca. 22 dage, og det er vi meget tilfredse med.

Den utvivlsomt mest kontroversielle bestemmelse i den nye lov er den såkaldte ministerbetjeningsregel i § 24. I en særlig artikel i beretningen beskriver specialkonsulent Lise Puggaard de vigtigste problemstillinger, som denne bestemmelse indtil videre har givet anledning til.

Set indefra var det andet store tema i 2014 en omfattende omstrukturering af ombudsmandsinstitutionen og indførelse af nye metoder til driftsstyring mv.

Principperne bag – ikke mindst hensynet til hurtig og effektiv behandling af borgernes sager – har jeg beskrevet i beretningen for 2013, og vi er nu godt på vej i den praktiske implementering. Det eneste større element i den nye driftsform, som vi ikke nåede i 2014, var etablering af et koncept for mål- og resultatstyring. Det vil blive gennemført i løbet af 2015, og så er vi langt med den samlede modernisering af ombudsmandsinstitutionen, som vi tog fat på for et par år siden.

Vi har herudover arbejdet med metoder til at løse sager mere effektivt og formløst end ved tunge og ressourcekrævende undersøgelser – f.eks. ved at skubbe øjensynligt velbegrundede klager videre til myndighederne og se, om de ikke vil overveje sagen en gang mere. Spørgsmålet om ”smarte” måder at løse sager på beskriver områdechef Kirsten Talevski i øvrigt i en særskilt artikel i beretningen.

Vi forsøger også at være meget opmærksomme på, hvornår sager skal tages op over for de umiddelbart ansvarlige myndigheder – f.eks. den pågældende kommune – og hvornår de skal løftes op på højt niveau.

I årsberetningen for 2012 beskrev vi f.eks., hvordan Socialministeriets Magtanvendelsesudvalg kom til verden, fordi vi tog en række konkrete spørgsmål om magtanvendelse over for børn og unge op, ikke over for de enkelte døgninstitutioner mv., men over for det tværgående ansvarlige ministerium.

Et eksempel på det samme i 2014 var, da vi over for Finansministeriet (og Justits - ministeriet) tog det meget væsentlige problem op, at offentlige IT-systemer ofte ikke indrettes, så de tager højde for basale forvaltningsretlige krav. Det er ikke bare i strid med lovgivningen, det er også et alvorligt retssikkerhedsproblem. Det tog Finansministeriet meget alvorligt, og der er nu iværksat en række initiativer til forebyggelse af disse problemer (FOB 2014-34).

TRE HØJPROFILEREDE SAGER

Ét er, hvad der set fra vores egen institution har fyldt i beretningsåret. Noget andet, hvad der har givet anledning til særlig offentlig opmærksomhed.

En sag, der fik betydelig omtale, er den såkaldte Adam Holm-sag (FOB 2014-12). Den drejede sig om ytringsfrihed for medarbejdere i DR.

Nyhedsvært i DR Adam Holm skrev som privatperson en kronik i Politiken, hvor han med udgangspunkt i en ung bekendts tragiske død fremsatte stærkt negative udtalelser om religion og religiøse mennesker.

DR kom helt galt fra start i denne sag. Adam Holm fik en tjenstlig påtale og samtidig besked om, at han fremover skulle have DR’s tilladelse, hvis han som privatperson ville ytre sig offentligt. Begge dispositioner var ulovlige, og den sidste havde tilmed karakter af grundlovsstridig censur. Det udtalte vi skarp kritik af, og DR havde allerede inden da ophævet begge reaktioner.

Tilbage stod imidlertid et mere grundlæggende problem. På den ene side har ansatte i DR – som andre offentligt ansatte – vidtgående ytringsfrihed, så længe de udtaler sig privat. På den anden side er DR underlagt en fundamental lovmæssig pligt til saglighed og upartiskhed i nyhedsformidlingen. Vil offentlig heden f.eks. kunne have tillid til DR, hvis Adam Holm den ene dag som privatperson i en kronik fordømmer tro og religion og den næste dag som nyhedsvært er DR’s ansigt udadtil i en saglig og upartisk belysning af samme spørgsmål?

Det er et reelt dilemma. DR har faktisk allerede retningslinjer på området, som tilsigter en balance mellem de modstridende hensyn, og som vi i sagen accepterede på det principielle plan. Hvis blot DR havde fulgt sine egne regler, var det næppe gået så galt. Men det gjorde det altså.

Udgangen på den konkrete sag blev, at DR frafaldt samtlige ledelsesreaktioner over for Adam Holm, og samtidig forklarede DR ham – med sigte på fremtiden – hvad det konkret var for dele af kronikken, der måtte anses for problematiske for DR’s troværdighed som saglig og upartisk nyhedsformidler. Tavlen blev altså visket ren, og DR iværksatte organisatoriske og proceduremæssige ændringer for at undgå lignende fejl igen.

Man kan håbe, at Adam Holm-sagen har bidraget til mere klarhed og eftertanke, men der er næppe tvivl om, at vi står med en væsentlig problemstilling. Ikke mindst i de sociale mediers tidsalder er der – også for journalister – kort fra tanke til ord, og det er undertiden svære grænser, der skal trækkes. DR skal kunne varetage berettigede hensyn til saglighed og upartiskhed i nyhedsformidlingen, også selv om det indebærer visse begrænsninger i, hvad man som fremtrædende nyhedsvært kan offentliggøre af personlige synspunkter. Men det skal ske i lyset af et fundamentalt udgangspunkt om ytringsfrihed. Og med væsentlig sikrere hånd end i Adam Holms sag.

I en helt anden boldgade havde vi den såkaldte MRSA-sag (FOB 2014-8). Den drejede sig om, hvorvidt der er aktindsigt i, hvilke svinebesætninger der er smittet med penicillinresistente stafylokokker (MRSA).

Kunne man med offentlighedsloven og den særlige lov om aktindsigt i miljøoplysninger få adgang til disse oplysninger? De journalister, der ønskede akt - indsigt, mente, at det er vigtigt for offentligheden at vide, hvor de smittede besætninger er. Men heroverfor stod andre interesser – f.eks. hensynet til, at landmændene og deres familier ikke unødigt udstilles og stigmatiseres i lokalsamfundet.

Loven om aktindsigt i miljøoplysninger giver særlig vid adgang til myndighedernes dokumenter, og selv om hensynet til ikke at udsætte landmændene og deres familier for stigmatisering var sagligt og vigtigt, var det ikke tilstrækkeligt dokumenteret, at det faktisk ville ske som følge af aktindsigt. Det spillede også en rolle for vores juridiske vurdering, at det forhold, at en svinebesætning er smittet, ikke betyder, at landmanden og dennes familie også er det.

Fødevaremyndighederne tog vores udtalelse til efterretning og besluttede at give aktindsigt. Samtidig besluttede de imidlertid at suspendere selve udleveringen af oplysningerne. Det gjorde de med den begrundelse, at Landbrug & Fødevarer nu havde anlagt sag mod myndighederne ved domstolene, med påstand om at oplysningerne ikke skulle udleveres, og samtidig begæret opsættende virkning af søgsmålet.

Der forelå en helt usædvanlig situation, og myndighederne var så at sige kommet i klemme mellem ombudsmanden og domstolene. Kan en myndighed suspendere aktindsigt alene med den begrundelse, at der er anlagt sag ved domstolene og begæret opsættende virkning? Ovenikøbet efter at ombudsmanden har været inde i sagen? Men kan myndighederne omvendt ignorere et sagsanlæg og bare udlevere dokumenterne? Skaden vil jo være uoprettelig, hvis domstolene nu kom - mer frem til, at der faktisk ikke er ret til aktindsigt.

I den konkrete sag valgte vi at lade myndighedernes beslutning om suspension ligge. Realiteten var, at vi ville komme til at foregribe den beslutning om opsæt - tende virkning, som domstolene stod over for at skulle træffe, og der var i øvrigt tale om en sag med meget komplicerede retlige spørgsmål og stærke interesser involveret.

Kan myndigheder så fremover bare nægte aktindsigt, fordi nogen når at anlægge retssag, før dokumenterne er udleveret? Nej, det kan de ikke. Nu tvivler jeg på, at det er en problemstilling, vi kommer til at se ret ofte – vi har vistnok aldrig set den før – og i givet fald må den løses i lyset af de konkrete omstændigheder. Men den illustrerer en usædvanlig vinkel af forholdet mellem ombudsmanden og domstolene.

En tredje sag, der trak overskrifter, drejede sig om besparelsesplaner på børneområdet i Guldborgsund Kommune (FOB 2014-9).

Vi modtog fra en anonym whistleblower i kommunen en intern spareplan, der lagde op til markante reduktioner i de kommunale udgifter. Besparelserne skulle bl.a. ske ved at hjemtage 30-40 pct. af de børn, der var anbragt i plejefamilier. Det fremgik ikke, hvordan dette skulle kunne ske inden for rammerne af loven (bl.a. Barnets Reform).

Det er helt forståeligt, at økonomisk trængte kommuner leder efter sparemuligheder. Men her stod man med en sag, der måtte give reel bekymring for, at prisen for besparelser ville være tilsidesættelse af udsatte børns grundlæggende rettigheder. Vi måtte alvorligt advare, og kommunen meddelte, at spareplanen ikke var blevet og ikke ville blive gennemført.

Sagen er givetvis udtryk for et generelt problem i kommuner, der har vanskeligt ved at få økonomi og pligter til at hænge sammen, men det er ikke et problem, som ombudsmanden kan løse. Så længe kommunerne holder sig inden for loven, har de stor frihed til at regulere f.eks. serviceniveauer op og ned. Men intet besparelsesbehov kan legitimere lovbrud – mindst af alt, når det er udsatte børns forhold, der er i spil. Det vil være et opmærksomhedsområde for os også fremover.

Børneområdet har i det hele taget høj prioritet hos os, også i kraft af vores særlige Børnekontor. I en særskilt artikel i beretningen fortæller fuldmægtig Mette Kildegaard Hansen om nogle meget omtalte børnesager fra Esbjerg Kommune.

VIGTIGE SAGER, DER IKKE TRAK OVERSKRIFTER

Det kan være vanskeligt at forudse, hvilke sager der udløser stor omtale, og hvilke der ikke fanger den offentlige opmærksomhed. Sager, som vi synes bør have bred interesse, kan nogle gange gå hurtigt hen over scenen. Og sager, som vi ikke selv ser de store principper i, kan det gå omvendt.

Jeg vil nævne et par sager fra beretningsåret i den første kategori. Altså sager, som gav meget lidt opmærksomhed, men som faktisk rører ved vigtige spørgsmål.

Et følsomt udlændingepolitisk spørgsmål er, hvordan man skal stille sig til udenlandske børn, som vil tilbage til Danmark efter f.eks. at have været på genopdragelsesrejse i hjemlandet. I disse tilfælde vil barnets opholdstilladelse i Danmark være bortfaldet, men myndighederne kan dispensere eller give barnet en ny opholdstilladelse.

I lyset af en højesteretskendelse fra november 2012 rejste vi på eget initiativ spørgsmål om myndighedernes praksis i disse sager – navnlig for at sikre, at myndighederne administrerer i fuld overensstemmelse med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Det førte til, at myndighederne justerede deres praksis, således at vurderingen nu er mindre firkantet og navnlig beror på en konkret vurdering af, i hvilket omfang barnet allerede inden udlandsopholdet er blevet formet af det danske samfund.

Det er spørgsmål af betydning for ikke helt få børns liv og skæbne. Nogen sær lig omtale fik sagen imidlertid ikke. Måske manglede der et konkret barn at hæfte sagen op på. Måske forbandt man sagen for meget med tør administrativ praksis og for lidt med menneskeskæbner. Men menneskeskæbner var præcis, hvad den drejede sig om (nyhed af 1. september 2014).

En anden sag handlede om forholdene for levendefødte, men uafvendeligt døende spædbørn, der er kommet til verden efter abort eller ekstremt tidlig fødsel (FOB 2012-10). Det var en sag, som vi rejste tilbage i 2011 efter medieomtale af, at disse børn i nogle tilfælde blev overladt til at dø alene i ”skyllerum” på fødeafdelingerne.

Sagen gav anledning til langvarig dialog mellem ombudsmanden og sundhedsmyndighederne, og den resulterede i efteråret 2013 i, at alle landets fødeafdelinger nu har præcise instrukser for, hvordan der skal ydes omsorg i den tid, hvor barnet er i live. Intet kan ændre på det ulykkelige i disse tilfælde, og det kan være grænseoverskridende bare at tænke på, at børn skal dø, få timer efter at de er født. Men næppe nogen vil være uenig i, at de skal have al den omsorg, varme og værdighed, som de kan få i deres korte liv. Det er nu sikret, som nævnt efter dialog med de ansvarlige sundhedsmyndigheder (nyhed af 25. februar 2014).

Heller ikke denne sag .k meget omtale i medierne, og man kan spørge hvorfor. Skyldtes det f.eks., at der nu var fundet den efter omstændighederne bedste løsning, og at det var sket i fint samarbejde mellem ombudsmanden og myndighederne? Er det helt enkelt sådan, at sager med konflikt og strid har lettere vej til medierne end sager, hvor vanskelige spørgsmål finder gode løsninger? Eller manglede der også her en helt konkret ”case”?

Mit sigte er selvsagt ikke at beklage mig over, at nogle ombudsmandssager ikke får den omtale, som vi egentlig synes, at problemstillingerne kunne fortjene, og vi må selvfølgelig altid overveje, om vores egen formidling har været god nok. Men pointen er, at vi også bag avisoverskrifterne behandler mange sager med vidtrækkende perspektiver for det enkelte menneske.

SAMARBEJDET MED KINA

Det har i mange år været en vigtig del af ombudsmandsinstitutionens arbejde at støtte lande ude i verden, der gerne vil arbejde med ombudsmandsordninger eller i det hele taget med retssikkerhed for borgerne.

I beretningen for 2013 beskrev vi, hvordan en ny aftale med Udenrigsministeriet giver os bedre rammer for dette arbejde. Vi beskrev også forskellige aktuelle samarbejdsprojekter vedrørende bl.a. Kina.

I 2014 investerede vi igen mange ressourcer i samarbejdet med Kina på grundlag af de memoranda of understanding, som vi i 2013 underskrev med to centrale kinesiske ministerier (Ministry of Supervision og State Bureau for Letters and Calls). Et grundelement i aftalerne er, at kineserne gerne vil lære noget om den danske ombudsmandsinstitution og dansk forvaltningskultur.

Det er en sag, der bliver prioriteret højt af de kinesiske myndigheder, og under et nyt besøg i Beijing i juni 2014 havde jeg bl.a. lejlighed til at møde Wang Qishan, medlem af Politbureauets Stående Komite og en af Kinas øverste ledere. Han er særligt ansvarlig for korruptionsbekæmpelse og god forvaltning, og han gav udtryk for, at Kina har meget at lære af Danmark.

I november var en kinesisk delegation under ledelse af minister Shu Xiaoquin så på besøg i Danmark og havde – ud over ombudsmandsinstitutionen, Folketingets formand og udenrigsministeren – lejlighed til at besøge både centrale og lokale danske myndigheder. Det var bl.a. tankevækkende at se, hvor imponeret en minister i et land med 1,3 mia. indbyggere kunne blive over et borgerservicecenter i Helsingør Kommune. Den danske forvaltning har sine problemer, men i internationalt perspektiv er den et forbillede. Det skal vi ikke glemme.

Tiden må vise, hvad der helt konkret kommer ud af samarbejdet. Men hvis den danske ombudsmandsinstitution kan spille bare en lille rolle i retning af at under - støtte en god udvikling i Kina, er kræfterne godt anvendt.

EN BEMÆRKNING OM MENNESKER PÅ TÅLT OPHOLD

Vi beskæftigede os i 2014 med langt mere, end der er plads til at fortælle her. Fra forholdene i grønlandske detentioner til gabestokordninger for sundhedspersoner. Fra magtanvendelse over for børn på psykiatriske afdelinger til regeringens oplysningskampagne om den fælles patentdomstol.

Det er altid svært at sige, hvad der har gjort størst indtryk i et beretningsår – det vil ofte være som at sammenligne pærer og bananer. Men meget højt på min egen liste står vores sag om forholdene for personer på tålt ophold i Center Sandholm (FOB 2014-42). Den beskriver afdelingschef Morten Engberg i en særlig artikel her i beretningen.

Det er en sag om mennesker, som ikke har ret til at være i landet, men som heller ikke kan sendes hjem. F.eks. fordi de risikerer dødsstraf eller tortur. De er uønskede i Danmark, men vi har ansvaret for dem. De lever i Center Sandholm på ubestemt tid og under forhold, der kun kan beskrives som meget belastende og begrænsende for grundlæggende livsførelse.

De skal bo i Sandholm. De har meldepligt til politiet, som hovedregel dagligt. Deres fysiske boligforhold er dårlige. De må ikke arbejde. De har meget få økonomiske midler til rådighed. De er i vidt omfang afskåret fra at lave deres egen mad og bestemme, hvad og hvornår de vil spise. De har meget svære rammer for deres liv. Og i modsætning til indsatte i fængsler ved de ikke, hvornår det slutter. Eller om det slutter.

Der er ingen lette løsninger, og der er utvivlsomt behov for forskellige former for kontrol med disse mennesker.

Men der er grund til at tage en dyb indånding og gennemtænke ordningen ud fra alle relevante hensyn – også almenmenneskelige og humanitære. Vi har et rodfæstet princip om, at samfundet ikke skal byde mennesker hårdere lisvilkår, end relevante hensyn nødvendiggør. Spørgsmålet er, om vi med god samvittighed kan sige, at det også gælder her.