Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmands beretning 2014

Udtalelser om almindelige forvaltningsretlige spørgsmål i beretningen 2014

natur 

Udtalelser om almindelige forvaltningsretlige spørgsmål i beretningen for 2014

Af kommitteret Jon Andersen

Næsten alle de sager, som er offentliggjort som beretningssager i løbet af 2014, rummer udtalelser om eller en stillingtagen til forvaltningsretlige spørgsmål af mere generel karakter. I denne artikel fremdrages sådanne spørgsmål både for at lette det for læsere af beretningen at finde frem til de mere principielle udsagn og for at give et samlet indtryk af den betydning, sådanne spørgsmål har haft i løbet af året.

Der er tre hovedafsnit: Et, der handler om sagsbehandlingsspørgsmål, et, der angår hjemmelsproblemer, og et sidste afsnit, hvori der omtales problemer, som knytter sig til kontrollen med forvaltningen, herunder særlige spørgsmål, der vedrører ombudsmandens måde at arbejde på. Inden for de enkelte afsnit benyttes som udgangspunkt den almindelige inddeling i den forvaltningsretlige litteratur af de forskellige problemstillinger såsom aktindsigt, partshøring, legalitetsprincippet, magtfordrejning, genoptagelse osv.

Gengivelsen af de enkelte sager er i disse afsnit koncentreret om de forhold, der belyser de forvaltningsretlige problemstillinger. Udtalelserne er ikke altid gengivet med nøjagtig de formuleringer, der er brugt i de oprindelige udtalelser, men er nogle steder sprogligt sat ind i en sammenhæng, hvor andre formuleringer har været mere naturlige. Af de samme grunde er sagernes faktiske forhold beskrevet meget kort og i visse tilfælde forenklet i forhold til sagernes faktiske forløb.

Beretningsåret 2014 er specielt, da cirka halvdelen af sagerne handler om aktindsigt efter offentlighedsloven. Denne koncentration af sager om et enkelt emneområde skal ses i lyset af, at en ny offentlighedslov trådte i kraft den 1. januar 2014, og at ombudsmanden har modtaget et betragteligt antal klager, som har impliceret tvivlsspørgsmål vedrørende anvendelsen af den nye lov.

 

A. Sagsbehandlingsspørgsmål

Der er udtaget mange sager om myndighedernes sagsbehandling til beretningen for 2014. På dette punkt adskiller årets beretning sig ikke fra de seneste mange års beretninger. Også i år er spørgsmål som afgørelsesbegrebet, partshøring, officialprincippet osv. repræsenteret i udtalelserne. Der er dog, som nævnt i indledningen, usædvanligt mange sager om aktindsigt efter offentlighedsloven; hele 22.

1. Afgørelsesbegrebet

Forvaltningsloven gælder for de fleste af reglernes vedkommende kun i sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse. Hermed sigtes der ifølge lovens forarbejder til sager, hvori der er udfærdiget retsakter – dvs. udtalelser, der går ud på at fastslå, hvad der er eller skal være ret i det foreliggende tilfælde.

Afgørelsesbegrebet spiller også en rolle for den administrative rekurs, idet det almindelige udgangspunkt er, at retten til at klage til overordnede administrative myndigheder begrænser sig til den underordnede myndigheds afgørelser og den del af sagsbehandlingen, som har umiddelbar betydning for afgørelsens indhold.

Endvidere omfatter notatpligten i offentlighedslovens § 13 umiddelbart kun afgørelsessager.

Afgørelsesbegrebet tillægges også betydning ved vurderingen af, om der kan delegeres opgaver fra offentlige myndigheder til private, samt ved bedømmelse af, om der er fornøden retlig interesse til søgsmål.

I tre af de sager, som i 2014 blev udtaget til beretningen, udtalte ombudsmanden sig om afgørelsesbegrebet:

a. I sag 2014-2 havde ombudsmanden under et besøg den 19. april 2012 i et botilbud for demente i Esbjerg Kommune modtaget oplysning om, at botilbuddet havde taget en bestemt slags døråbnere i brug i forhold til en beboer, A, for at forhindre beboeren i at forlade botilbuddet og derved udsætte sig selv eller andre for fare. Døråbnerne var oprindelig sat op i forhold til en anden beboer, som var afgået ved døden. Først den 25. april 2012, dvs. efter ombudsmandens besøg, godkendte kommunen etableringen af de særlige døråbnere i forhold til A.

Ombudsmanden lagde til grund, at etableringen af døråbnere var en afgørelse, og at det måtte anses for meget kritisabelt, at de var taget i brug, inden kommunen formelt havde truffet afgørelse herom efter § 125, stk. 3, i serviceloven. Kommunens afgørelse burde efter ombudsmandens opfattelse være skriftlig, indeholde klagevejledning, og være ledsaget af en begrundelse og meddelt til ikke blot A, men også pårørende, f.eks. en ægtefælle. At afgørelsen i den foreliggende sag slet ikke var blevet meddelt til nogen, anså ombudsmanden for en meget beklagelig fejl.

b. I sag 2014-10 klagede en advokat over flere kendelser fra Landsskatteretten om stadfæstelse af beslutninger fra SKAT i henhold til skattekontrollovens § 9. Stadfæstelsen betød, at formanden for bestyrelsen af en bank blev pålagt dagbøder, hvis banken ikke efterkom SKATs anmodning om at udlevere udskrifter fra en konto, der tilhørte advokatens klient, A. Banken skulle også udlevere oplysninger om, hvilke personer der havde fuldmagt til kontoen.

Ombudsmanden meddelte advokaten, at han efter en gennemgang af klagen og de indsendte bilag havde besluttet ikke at undersøge sagerne yderligere, da der ikke var udsigt til, at han kunne kritisere resultatet af kendelserne. Ombudsmanden var enig med Landsskatteretten i, at en anmodning efter skattekontrollovens § 8 D om udlevering af kontoudskrifter mv. ikke var en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og at den derfor ikke kunne påklages til Landsskatteretten. Efter ombudsmandens opfattelse måtte beslutningen anses for en procesledende beslutning.

c. En nyhedsvært i DR, A, blev i sag 2014-12 indkaldt til en tjenstlig samtale med sin nærmeste chef, fordi han som privatperson havde skrevet en kronik i en avis, hvor han gav udtryk for stærk modvilje mod religion. Under samtalen, som blev holdt den 30. maj 2013, fik A en tjenstlig påtale og besked om, at hvis han fremover ville fremføre sine private holdninger i det offentlige rum, skulle han først indhente tilladelse fra sin nærmeste chef. Efter at ombudsmanden havde taget sagen op af egen drift, tilbagekaldte DR både censurordningen og den tjenstlige påtale. I stedet udleverede DR den 8. november 2013 et nyt notat,
hvor A fik at vide, at hvis han igen fremsatte sådanne private holdninger i det offentlige rum, ville han kunne omplaceres.

DR oplyste, at der er fastsat etiske retningslinjer for DRs programmer og medarbejdere. Der er tale om en uddybning af § 10 i radio- og fjernsynsloven. Ifølge denne bestemmelse skal DR i sine public service-udbud tilstræbe kvalitet, alsidighed og mangfoldighed, og ved informationsformidlingen skal der lægges vægt på saglighed og upartiskhed.

I retningslinjernes kapitel 16 var det om habilitet bl.a. anført, at medarbejdere, der er værter eller programmedarbejdere, ikke må kunne forbindes med ”en særlig politisk overbevisning eller holdning på et bestemt område, fx vedrørende miljø, sygehusbehandling, udlicitering mv. I hvilket omfang medarbejdernes arbejdsopgaver er forenelige med private ytringer, baseres på en konkret vurdering af nærmeste chef”. Det anførtes videre, at selv om en medarbejder har fremsat ytringer, som ligger inden for ytringsfrihedens grænser, ”kan der opstå konflikt i forhold til din DR-funktion. Det gælder, hvis der er en konkret, aktuel og væsentlig risiko for, at DRs forpligtelser til saglighed og upartiskhed i informationsformidlingen lider skade”.

Medarbejderne skulle således være opmærksomme på, at lovlige, private ytringer kunne føre til, at de blev overført til andre funktioner i DR.

Ombudsmanden havde samlet set ikke grundlag for kritik af disse generelle retningslinjer og den balance mellem de foreliggende væsentlige og til dels modstridende hensyn, som de var udtryk for, herunder hensynene til de særlige, lovbestemte krav om saglighed og upartiskhed i radio- og fjernsynslovens § 10.

Ombudsmanden havde heller ikke grund til at antage, at retningslinjerne var i strid med artikel 10 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. I den konkrete sag havde A, som nævnt, skrevet en privat kronik, hvori han tog afstand fra og udtrykte modvilje mod religion som en forklaringsramme for ulykker og sorger, der rammer mennesker. Uanset om den tilkendegivelse, A havde modtaget under samtalen den 8. november 2013, kunne anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand, var det ombudsmandens opfattelse, at det i hvert fald måtte følge af almindelige principper om god forvaltningsskik, at DR over for A forklarede, hvorfor A’s ytringer var uforenelige med hans rolle som vært. Ombudsmanden kunne ikke se, at DRs notat af 8. november 2013 indeholdt en sådan forklaring, og notatet kunne efter ombudsmandens mening ikke opretholdes i den foreliggende form.

2. Inkompetence

Begrebet kompetence dækker i forvaltningsretten over spørgsmålet om, hvilken forvaltningsmyndighed der skal tage sig af en bestemt myndighedsopgave. I fortsættelse heraf tales der om inkompetence i tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har behandlet en sag, som henhører under en anden forvaltningsmyndighed eller under domstolene. Groft sagt angår kompetence fordeling af hjemlede beføjelser, mens der tales om manglende hjemmel, hvis ingen myndighed efter gældende ret har beføjelse til at udføre den pågældende opgave.

Myndighedernes opgaver tildeles normalt ved lov. I en vis udstrækning anerkendes det dog i praksis, at en myndighed uden udtrykkelig lovhjemmel kan overlade – delegere – kompetence til andre myndigheder eller private.

En enkelt sag om kompetencespørgsmål blev udtaget til beretningen for 2014:

a. I sag 2014-2 havde ombudsmanden under et besøg den 19. april 2012 i et botilbud for demente i Esbjerg Kommune modtaget oplysning om, at botilbuddet havde taget en bestemt slags døråbnere i brug i forhold til en beboer, A, for at forhindre beboeren i at forlade botilbuddet og derved udsætte sig selv eller andre for fare. Døråbnerne var oprindelig sat op i forhold til en anden beboer, som var afgået ved døden. Først den 25. april 2012, dvs. efter ombudsmandens besøg, godkendte kommunen etableringen af de særlige døråbnere i forhold til A.

Ombudsmanden lagde til grund, at etableringen af døråbnere var en afgørelse, og at det måtte anses for meget kritisabelt, at døråbnerne var taget i brug af botilbuddet, inden kommunen formelt havde truffet afgørelse herom efter § 125, stk. 3, i serviceloven.

3. Inhabilitet

Forvaltningsloven indeholder i kapitel 2 bestemmelser om, i hvilke tilfælde personer i den offentlige forvaltning må afstå fra at medvirke ved behandlingen af en sag, fordi der foreligger en interessekonflikt, som vækker tvivl om deres upartiskhed. Reglerne regulerer personlig, speciel inhabilitet.

§ 3, stk. 1, og § 4, stk. 1 og 2, i forvaltningsloven indeholder følgende bestemmelser:

Ӥ 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis

  1. vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligere i samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,
  2. vedkommendes ægtefælle, beslægtede eller besvogrede i op- eller nedstigende linje eller i sidelinjen så nær som søskendebarn eller andre nærstående har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,
  3. vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald,
  4. sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontrol- eller tilsynsvirksomhed over for en anden offentlig myndighed, og vedkommende tidligere hos denne myndighed har medvirket ved den afgørelse eller ved gennemførelsen af de foranstaltninger, sagen angår, eller
  5. der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed.

§ 4. Bestemmelserne i § 3 gælder ikke, hvis det ville være umuligt eller forbundet med væsentlige vanskeligheder eller betænkelighed at lade en anden træde i den pågældendes sted under sagens behandling.

Stk. 2. For medlemmer af en kollegial forvaltningsmyndighed gælder bestemmelserne i § 3, selv om en stedfortræder ikke kan indkaldes. Bestemmelsen gælder dog ikke, hvis myndigheden ville miste sin beslutningsdygtighed eller det af hensyn til myndighedens sammensætning ville give anledning til væsentlig betænkelighed, dersom medlemmet ikke kunne deltage i sagens behandling, og behandlingen ikke kan udsættes uden væsentlig skade for offentlige eller private interesser.”

Lovgivningen indeholder specialregler, der forbyder offentligt ansatte at have anden beskæftigelse, bl.a. tjenestemandslovens § 17.

Ved siden af de udtrykkelige regler gælder en almindelig grundsætning om personlig, speciel inhabilitet f.eks. i forhold til faktisk forvaltningsvirksomhed, om myndighedsinhabilitet samt en grundsætning om generel inhabilitet, dvs. spørgsmålet om, hvorvidt en bestemt person kan have et bestemt hverv.

Ombudsmanden udtalte sig om inhabilitet i fire af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2014:

a. Ombudsmanden rejste sag 2014-11 på eget initiativ i anledning af X Kommunes beslutning om at anbringe en mor og et barn i en plejefamilie, hvor plejefaren, A, samtidig havde stilling som leder i kommunen: A var både leder af kommunens familiehus og kommunens familieplejekonsulenter. På baggrund af oplysningerne i sagen lagde ombudsmanden til grund, at A ikke medvirkede ved behandlingen af den sag, der førte til, at kommunen besluttede at anbringe moren og barnet hos A og hans kone. Og der var heller ikke grundlag for at antage, at en eller flere personer, der traf denne beslutning, var inhabile.

Det fremgik videre, at der blev indgået en aftale om eksternt tilsyn med plejefamilien, dvs. A og hans kone, og at hverken A eller hans medarbejdere førte tilsyn med eller udførte andre opgaver i forhold til A og hans kone i deres egenskab af plejefamilie. På den baggrund mente ombudsmanden ikke, at A var inhabil i forbindelse med udøvelsen af sin sædvanlige stilling som leder af familiehuset og kommunens familieplejekonsulenter.

Efter deres anbringelse hos A og hans ægtefælle blev moren og barnet anbragt i en selvstændig bolig med daglig støtte fra familiehuset, og A’s bibeskæftigelse som plejefar ophørte. I forhold til denne periode gjaldt reglerne i forvaltningslovens § 3 ikke, da der fra kommunens side var tale om faktisk forvaltningsvirksomhed.

Ombudsmanden udtalte, at det er almindeligt antaget, at forvaltningslovens regler har en vis afsmittende betydning for fastlæggelsen af, i hvilke tilfælde en offentligt ansat person i medfør af den uskrevne retsgrundsætning om speciel inhabilitet bør afholde sig fra at udøve en bestemt faktisk forvaltningsvirksomhed. Det forhold, at A i en periode på tre måneder havde været plejefar for mor og barn, førte samlet set ikke til, at A kunne anses for inhabil i forbindelse med familiehusets efterfølgende betjening af de to.

Ombudsmanden henviste til, at der ikke forelå konkrete oplysninger om, hvorvidt der var opstået en egentlig personlig relation – hverken venskab eller uvenskab – mellem A og moren og barnet.

I sin beskrivelse af den ulovbestemte retsgrundsætning om inhabilitet i forbindelse med faktisk forvaltningsvirksomhed nævnte ombudsmanden, at en lærer kan undervise sine egne børn, men ikke bør medvirke ved deres eksamen eller ved afgivelse af årskarakter. Og der er tilsvarende ikke noget til hinder for, at en ansat på et plejehjem medvirker ved plejen af et familiemedlem, men den ansatte bør ikke medvirke ved beslutninger om fordeling af et særlig attraktivt værelse på plejehjemmet, hvis den ansattes familiemedlem er en af de beboere, som er i betragtning til værelset.

b. En nyhedsvært i DR, A, blev i sag 2014-12 indkaldt til en tjenstlig samtale med sin nærmeste chef, fordi han som privatperson havde skrevet en kronik i en avis, hvor han gav udtryk for stærk modvilje mod religion. Under samtalen fik A en tjenstlig påtale, og han fik samtidig besked om, at hvis han fremover ville fremføre sin private holdninger i det offentlige rum, skulle han først indhente tilladelse fra sin nærmeste chef. Efter at ombudsmanden havde taget sagen op af egen drift, tilbagekaldte DR både censurordningen og den tjenstlige påtale. I stedet udleverede DR et nyt notat, hvor A fik at vide, at hvis han fremsatte sådanne private holdninger i det offentlige rum, ville han kunne omplaceres.

DR oplyste, at der er fastsat etiske retningslinjer for DRs programmer og medarbejdere. Der er tale om en uddybning af § 10 i radio- og fjernsynsloven. Ifølge denne bestemmelse skal DR i sine public service-udbud tilstræbe kvalitet, alsidighed og mangfoldighed, og ved informationsformidlingen skal der lægges vægt på saglighed og upartiskhed.

I retningslinjernes kapitel 16 var det om habilitet bl.a. anført, at medarbejdere, der er værter eller programmedarbejdere, ikke må kunne forbindes med ”en særlig politisk overbevisning eller holdning på et bestemt område, fx vedrørende miljø, sygehusbehandling, udlicitering mv. I hvilket omfang medarbejdernes arbejdsopgaver er forenelige med privat ytring, baseres på en konkret vurdering af nærmeste chef”. Det anførtes videre, at selv om en medarbejder har fremsat ytringer, som ligger inden for ytringsfrihedens grænser, ”kan der opstå konflikt i forhold til din DR-funktion. Det gælder, hvis der er en konkret, aktuel og væsentlig risiko for, at DRs forpligtelser til saglighed og upartiskhed i informationsformidlingen lider skade”.

Medarbejderne skulle således være opmærksomme på, at lovlige, private ytringer kunne føre til, at de blev overført til andre funktioner i DR.

Ombudsmanden havde samlet set ikke grundlag for kritik af disse generelle retningslinjer og den balance mellem de foreliggende væsentlige og til dels modstridende hensyn, som de var udtryk for, herunder hensynene til de særlige, lovbestemte krav om saglighed og upartiskhed i radio- og fjernsynslovens § 10. Ombudsmanden havde heller ikke grundlag for at antage, at retningslinjerne var i strid med artikel 10 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

c. Ombudsmanden fandt i sag 2014-13 ikke grundlag for at indlede en undersøgelse af en klage over Erhvervs- og Vækstministeriets oplysningskampagne op til folkeafstemningen den 25. maj 2014 om EU-Patentdomstolen. Klageren gjorde bl.a. gældende, at regeringen havde misbrugt embedsapparatet til at føre kampagne for regeringens egen holdning til folkeafstemningen om patentdomstolen.

Ombudsmanden konstaterede, at reglerne om embedsmænds rådgivning og bistand er særligt udviklet på grundlag af administrativ praksis i lyset af almindelige forestillinger om, hvad der efter grundlæggende hensyn på området må anses for korrekt og hensigtsmæssigt. Der skal for det første være tale om en ”sag” i det pågældende ministerium, og for det andet skal embedsværket holde sig inden for principperne om sandhedspligt, faglighed og partipolitisk neutralitet. Da der utvivlsomt var tale om en ”sag” i ministeriet, og informationsmaterialet ikke indikerede, at embedsværkets bistand overskred de nævnte grænser, var der ikke udsigt til, at ombudsmanden ved at indlede en undersøgelse ville kunne kritisere ministeriet. Ombudsmanden afviste derfor at behandle klagen.

d. I sag 2014-33 klagede tidligere sognepræst B til ombudsmanden over, at hans præstebolig ikke var blevet ordentligt vedligeholdt og renoveret, og at der var opstået sundhedsfarlig skimmelsvamp. Svampen havde ført til, at B måtte fraflytte boligen, og at alt hans indbo måtte kasseres. Senere blev præsteboligen solgt. Ombudsmanden sendte B’s klage videre til provstiudvalget, som svarede B, at der ikke under de afholdte provstesyn var konstateret skimmelsvamp. B klagede på ny til ombudsmanden og gjorde gældende, at de periodiske provstesyn havde været mangelfulde, og at skimmelsvampen burde være blevet opdaget. B oplyste samtidig, at den provst, A, der havde stået for synene, nu var biskop.

Denne henvendelse sendte ombudsmanden til stiftsøvrigheden, som i et brev til B meddelte, at den henholdt sig til provstiudvalgets svar. En ny klage fra B blev af ombudsmanden videresendt til Kirkeministeriet, som i et svar til B dels afviste, at der var begået fejl ved provstesynene, dels at stiftsøvrigheden havde været inhabil i forbindelse med behandlingen af B’s klage. Ministeriet fandt ikke, at A havde været inhabil, og henviste til forvaltningslovens § 3, stk. 2. Ifølge denne bestemmelse foreligger inhabilitet, som det ses ovenfor, ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.

Derpå indgav B klage til ombudsmanden, som i en høring af ministeriet særligt bad om en udtalelse om inhabilitetsspørgsmålet. Ombudsmanden pegede på, at der eventuelt forelå to-instans-inhabilitet i henhold til forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 4.

Kirkeministeriet svarede, at det beroede på et tilfældigt sammenfald, at A med års mellemrum bestred to af hinanden helt uafhængige offentlige hverv. De almindelige retssikkerhedsgarantier, der er knyttet til to-instans-behandling, havde derfor ikke ”lidt overlast”. Ministeriet lagde også vægt på, at provstesyn er af oplysende karakter, og at provstens rolle som leder af synene kan siges at være af praktisk art, idet han ikke er i besiddelse af særlige bygningsfaglige kvalifikationer.

Ministeriet oplyste, at det endvidere havde lagt vægt på, at det ville være ødelæggende for biskoppernes virke, hvis de i en ubegrænset periode efter deres tiltræden ikke kunne træffe afgørelser i sager, hvor de havde medvirket i forbindelse med forudgående ansættelse som provst for et provsti i det stift, hvor de nu var valgt til biskop. Undtagelsen måtte ifølge ministeriet være sager, som provsten/biskoppen har en særlig interesse i. A havde hverken i sin rolle som provst eller som biskop haft en særlig interesse i udfaldet af sagen om B’s tjenestebolig. Ministeriet henviste på ny til forvaltningslovens § 3, stk. 2.

Ombudsmanden var ikke enig med ministeriet. Ombudsmanden henviste til, at provsten ifølge § 26 i lov om folkekirkens kirkebygninger og kirkegårde er overordnet ansvarlig for det samlede provstesyn, og at A som provst havde medvirket ved gennemførelsen af de foranstaltninger, sagen angik. Herefter måtte A i henhold til forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 4, anses for inhabil i forbindelse med stiftets behandling af B’s klage. Og der forelå efter ombudsmandens opfattelse ikke omstændigheder som nævnt i lovens § 3, stk. 2.

Det var ikke oplyst, om A faktisk havde medvirket ved behandlingen af klagen hos stiftsøvrigheden. Hvis det var tilfældet, forelå der en handlemåde i strid med forvaltningslovens § 3, stk. 3. Det havde i den forbindelse ikke betydning, at det var en kontorchef i stiftet, der underskrev afgørelsen.

Spørgsmålet var endvidere, om de medarbejdere i stiftet, der behandlede sagen, i kraft af at A var administrativ chef for stiftet, måtte anses for afledet inhabile. I hvert fald i det foreliggende tilfælde fandt ombudsmanden ikke, at man kunne se bort fra en risiko for, at de ansvarlige medarbejdere i stiftet ville kunne være tilbageholdende med hensyn til at statuere fejl i forbindelse med et provstesyn, som biskoppen i sin tidligere egenskab af provst havde det overordnede ansvar for. Ombudsmanden mente således, at både A og de ansatte i stiftsøvrigheden måtte anses for inhabile.

4. Sagens rejsning

Konkrete sager rejses ofte på grundlag af henvendelser fra private borgere eller virksomheder i form af ansøgninger. Visse sager rejses af myndighederne på eget initiativ, typisk som et led i tilsynsvirksomhed. Om myndighederne har pligt til at rejse en sag, beror på lovgivningens indhold. Som udgangspunkt antages det, at der er pligt for en myndighed til at rejse en sag, hvis den, der anmoder om det, har den fornødne retlige interesse heri.

Der påhviler endvidere offentlige myndigheder en vis pligt til på eget initiativ at rejse sager om borgernes forhold, især deres overholdelse af lovgivningen. Udgangspunktet er, at sådanne tilsynsforpligtelser kræver hjemmel i lovgivningen. Anledningen til, at der rejses en tilsynssag, vil ofte være en anmeldelse eller en lignende henvendelse udefra, men retligt set beror det på myndighedens egen beslutning, om en sag skal rejses. Beslutningen om at rejse en konkret sag er omfattet af de almindelige retsgrundsætninger om proportionalitet, saglighed mv.

En af beretningssagerne i 2014 drejede sig om myndighedernes pligt til på eget initiativ at rejse sager:

a. I sag 2014-19 undersøgte ombudsmanden X kommunes overholdelse af sin forpligtelse efter servicelovens § 146 til at føre tilsyn med de forhold, hvorunder børn og unge under 18 år samt vordende forældre i kommunen lever.

I løbet af et år modtog kommunen 11 alvorlige underretninger vedrørende to socialt meget udsatte børn. Den første underretning kom fra børnenes tidligere bopælskommune, de øvrige 10 underretninger kom fra politi, skole og borgere. Begge børn blev anbragt akut på en døgninstitution, efter at den ældste af de to søskende ni år gammel blev indlagt på hospitalet med en alkoholpromille på 2,57.

Allerede ved den første underretning burde kommunen efter ombudsmandens mening have været opmærksom på familien og have taget initiativer til at afdække børnenes situation. Ifølge ombudsmanden undlod kommunen i meget alvorlig grad at beskytte børnene mod omsorgssvigt.

Ombudsmanden konstaterede, at kommunen ikke traf afgørelse efter servicelovens § 50 om at indlede en børnefaglig undersøgelse, at kommunen ikke udarbejdede en handleplan i henhold til lovens § 140, stk. 1, og at kommunen ikke iværksatte frivillige foranstaltninger efter servicelovens § 52 eller anbringelse uden for hjemmet uden samtykke efter lovens § 58.

Under hensyn til at der ved danske domstole verserede en sag af meget lignende karakter, hvor spørgsmålet om krænkelse af artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i sager om omsorgssvigt over for børn indgik, besluttede ombudsmanden, at han ikke ville tage stilling til, om der i den konkrete sag ud over tilsidesættelse af servicelovens regler forelå en krænkelse af menneskerettighedskonventionen, og hvilke konsekvenser en krænkelse i givet fald ville have

5. Aktindsigt for personer, der ikke er parter

Retten for almenheden til at få indsigt i dokumenter og oplysninger hos den offentlige forvaltning er reguleret i offentlighedsloven. Loven bygger på et princip om, at dokumenter skal udleveres, medmindre lovens undtagelsesbestemmelser berettiger myndigheden til at undtage dokumenter eller oplysninger i disse fra indsigt eller begrænse retten til indsigt. Herudover indeholder loven en regel om ret til egen acces, meroffentlighed og indsigt i databaser. Loven suppleres af en række særlige lovbestemmelser om ret til indsigt, herunder især lov om aktindsigt i miljøoplysninger.

Den 1. januar 2014 trådte en helt ny offentlighedslov (lov nr. 606 af 12. juni 2013) i kraft, og den tidligere lov (lov nr. 572 af 19. december 1985 med senere ændringer) blev delvist ophævet. Den nye lov indeholder en række nye bestemmelser, ligesom den er systematiseret en smule anderledes end den tidligere lov. Den nye lov er dog i alt væsentligt bygget op på samme måde som loven fra 1985, ligesom den tidligere lovs undtagelsesbestemmelser i alt væsentligt er blevet opretholdt. På nogle punkter udvider eller forbedrer den nye lov borgernes ret til aktindsigt, og på nogle punkter repræsenterer loven en begrænsning af denne ret.

Der blev udtaget 22 sager om aktindsigt til beretningen for 2014. Langt de fleste af disse sager angik anvendelsen af den nye offentlighedslov.

a. Sag 2014-3. To journalister havde uafhængigt af hinanden søgt om aktindsigt i dokumenter, som handlede om øremærket barsel til fædre. Et af dokumenterne var udarbejdet af Skatteministeriets særlige rådgiver og sendt til et eller flere mediehuse. Ministeriet afslog aktindsigt i dette dokument, med henvisning til at der ikke var tale om en opgave, som var knyttet til ministerens funktion som minister, men om en opgave, ministeren varetog i sin funktion som partipolitiker. Dokumentet var derfor ikke forbundet med administrativ sagsbehandling i ministeriet og således ikke omfattet af offentlighedsloven.

I en udtalelse til ombudsmanden uddybede ministeriet begrundelsen og anførte, at spørgsmålet om øremærket barsel til fædre blev behandlet på et møde i regeringens økonomiudvalg. Alt materiale, som indgik i forberedelsen til mødet, blev undergivet administrativ behandling i ministeriet og var dermed omfattet af offentlighedsloven. Det dokument, der blev afslået aktindsigt i, blev imidlertid ikke udarbejdet i forbindelse med sagens behandling i udvalget, men af ministerens særlige rådgiver i forbindelse med ministerens funktion som partipolitiker. På denne baggrund var ombudsmanden enig med Skatteministeriet i, at der ikke var ret til aktindsigt i dokumentet efter offentlighedsloven.

b. I sag 2014-4 blev virksomhed A af NaturErhvervstyrelsen vejledt om, at syv genmodificerede majssorter ikke kunne forventes indstillet til optagelse i den danske sortliste. Derpå trak A en ansøgning om godkendelse af sorterne tilbage. Journalist B søgte om aktindsigt i oplysningerne om afstamning og foreløbige prøveresultater for majssorterne og fik afslag både fra styrelsen og fra Fødevareministeriets Klagecenter.

Ombudsmanden var enig med myndighederne i, at afgørelsen om aktindsigt skulle træffes på grundlag af lov om aktindsigt i miljøoplysninger, som bygger på et EU-direktiv. A havde i henhold til sortlistebekendtgørelsen fremsat en anmodning om fortrolighed. Denne bekendtgørelse byggede også på et EU-direktiv.

Ombudsmanden var enig med myndighederne i, at fortrolighedsbestemmelsen i sortlistebekendtgørelsen var fastsat af hensyn til beskyttelse af planteforædlingsvirksomheders forretningshemmeligheder, og at dette beskyttelseshensyn også var værnet i miljøoplysningsdirektivet. Han lagde samtidig til grund, at hensynet til offentlighedens interesse i, at oplysningerne udleveres, ifølge direktivet skal tillægges særlig vægt. På baggrund af sagens oplysninger lagde ombudsmanden til grund, at myndighederne havde foretaget den konkrete vurdering af de modstridende hensyn, som er forudsat i retsgrundlaget.

Ombudsmanden havde ikke holdepunkter for at tilsidesætte den afvejning, myndighederne havde foretaget, herunder vurderingen af hensynet til at beskytte A’s forretningshemmeligheder over for offentlighedens interesse i udlevering af oplysningerne. Herefter kunne ombudsmanden ikke kritisere afgørelserne om aktindsigt.

c. Også i sag 2014-8 var spørgsmålet, om en ansøgning om aktindsigt skulle behandles efter miljøoplysningsloven. I denne sag havde tre journalister anmodet Fødevarestyrelsen om aktindsigt i de underretninger, Fødevarestyrelsen havde sendt til ejere af svinebesætninger, hvor undersøgelser havde påvist den resistente stafylokokbakterie MRSA i besætningen. Styrelsen afslog med henvisning til, at en udlevering af oplysningerne ville medføre en risiko for stigmatisering af besætningsejerne og deres familier.

Ansøgningen blev afgjort den 23. marts 2012, dvs. på et tidspunkt, hvor den tidligere offentlighedslov gjaldt. Styrelsen henviste som grundlag for afslaget til § 13, stk. 1, nr. 6; generalklausulen i denne lov. Styrelsen anførte samtidig, at lov om aktindsigt i miljøoplysninger ikke fandt anvendelse, da oplysningerne ikke kunne anses for miljøoplysninger. Miljøministeriets Klagecenter stadfæstede afslaget, men afstod fra at tage stilling til, om der var tale om miljøoplysninger. Centeret begrænsede sig til at konstatere, at det også ville være berettiget at afslå aktindsigt, hvis ansøgningen skulle anses for omfattet af miljøoplysningsloven, og henviste til denne lovs § 2, stk. 3.

Ombudsmanden fandt, at der var tale om miljøoplysninger, og at ansøgningen derfor skulle afgøres i henhold til miljøoplysningsloven. Fødevareministeriets Klagecenter burde efter ombudsmandens mening have lagt denne opfattelse til grund. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at MRSA-bakterier kan udgøre en risiko for menneskers sundhed, at luften, som udtrykkeligt er nævnt i lovens § 3 som et miljøelement, i svinestalde kan indeholde bakterien, og at disse bakterier kan smitte mennesker, der færdes i stalden.

Ombudsmanden redegjorde nærmere for denne retsopfattelse: Indledningsvis konstaterede han, at miljøoplysningsbegrebet efter en udtalelse fra EU-Kommissionen og efter EU-Domstolens praksis skal fortolkes bredt, og han henviste videre til, at miljøoplysningslovens § 3, nr. 3, udtrykkeligt angiver, at ”foranstaltninger, herunder administrative foranstaltninger såsom politikker, lovgivning, planer, programmer, miljøaftaler og aktiviteter, der påvirker eller kan påvirke de enkelte miljøelementer”, er miljøoplysninger. Endvidere henviste han til, at § 3, nr. 6 (om menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand, herunder – hvor det er relevant – forurening af fødekæden og menneskers levevilkår), henviser til nr. 3.

Ifølge miljøoplysningsloven er der ret til aktindsigt i miljøoplysninger efter offentlighedsloven og forvaltningsloven, med den modifikation at retten til aktindsigt på nogle punkter er videregående efter miljøoplysningsloven end efter de to nævnte love. Især består forskellen i, at en generel afvejningsregel i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, gælder. Efter denne regel skal adgangen til at begrænse retten til aktindsigt fortolkes restriktivt, under hensyn til offentlighedens interesse i at oplysningerne offentliggøres. Endvidere findes der i miljøoplysningslovens § 2, stk. 6, en fortolkningsregel, som indsnævrer området for undtagelserne i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4-6.

På baggrund af de hensyn til støtte for afslaget, som myndighederne havde påberåbt sig under sagen, overvejede ombudsmanden, om afslaget på aktindsigt eventuelt kunne støttes på andre af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser end den udtrykkeligt påberåbte bestemmelse i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6. § 12, stk. 1, nr. 1, om undtagelse af oplysninger om private forhold kunne efter ombudsmandens mening ikke anvendes, da de ønskede oplysninger vedrørte smitte i svinebesætninger og ikke smitte med MRSA hos mennesker. Der var således ikke tale om oplysninger om enkeltpersoners helbredsforhold.

Heller ikke § 12, stk. 1, nr. 2, om begrænsning af retten til aktindsigt for at undgå væsentlig økonomisk skade for den virksomhed, som oplysningerne angår, kunne efter ombudsmandens opfattelse anvendes. Ombudsmanden fandt ikke, at det alene på grundlag af oplysninger fra Statens Serum Institut om mistede kunder og dermed mistet omsætning for de pågældende svinefarme var tilstrækkeligt underbygget eller sandsynliggjort, at der kunne gives afslag på aktindsigt efter denne bestemmelse.

Hensynet til i fremtiden at kunne gennemføre kontrolbesøg hos svineproducenter kunne efter ombudsmandens mening heller ikke medføre en begrænsning i adgangen til aktindsigt i henhold til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4.

Med hensyn til anvendelse af § 13, stk. 1, nr. 6, for at undgå stigmatisering af ejerne, deres pårørende og ansatte var ombudsmanden mere i tvivl. På den ene side forelå der oplysninger, som viste, at der var et problem med sociale konsekvenser for de mennesker, der er eller kan være smittet med MRSA. Heroverfor stod, at § 13, stk. 1, nr. 6, er tiltænkt et snævert anvendelsesområde, og at den forudsættes anvendt i begrænset omfang, hvor der er et klart behov for det.

Dertil kom, at § 13, stk. 1, nr. 6, på det foreliggende område i kraft af de særlige regler i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3 og 6, har et endnu snævrere anvendelsesområde end normalt. Herefter måtte det antages, at det netop skal være meddelelse af aktindsigt i de omhandlede oplysninger, der indebærer – eller væsentligt understøtter – den omhandlede stigmatisering, for at der kan gives afslag på aktindsigt. I det omfang problemet med stigmatisering foreligger uafhængigt af spørgsmålet om aktindsigt, er der således ikke grundlag for at give afslag efter de nævnte bestemmelser. Der må på den baggrund også stilles betydelige krav til dokumentation for, at stigmatisering finder sted, hvis dette hensyn skal begrunde et afslag på aktindsigt.

I den foreliggende sag var der efter ombudsmandens mening ikke en sådan dokumentation. Ombudsmanden hæftede sig ved, at noget påberåbt materiale fra Etisk Råd og Weekendavisen ikke rummede nogen form for dokumentation for de anførte synspunkter om stigmatisering, og at en række e-mails fra Statens Serum Institut havde en forholdsvis sporadisk og uunderbygget karakter og desuden ikke syntes at bygge på et nærmere gennemarbejdet metodegrundlag.

Et masterprojekt ved en uddannelsesinstitution, som også af myndighederne var blevet inddraget i vurderingen, havde efter sit eget udsagn ikke fokus på stigmatisering, men på, hvilken betydning det havde at være bærer af MRSA i eget hjem, og oplevelsen af at vide, at man er positiv bærer. Dette projekt udgjorde således heller ikke dokumentation for stigmatiseringsrisikoen.

Sammenfattende var det ombudsmandens opfattelse, at der ikke forelå et oplysningsgrundlag, der gjorde det muligt at undtage oplysningerne efter § 13, stk. 1, nr. 6.

Ombudsmanden rejste i en foreløbig udtalelse spørgsmålet, om oplysningerne overhovedet var fortrolige, idet en myndighed som altovervejende hovedregel ikke er berettiget til at afslå aktindsigt, hvis oplysningerne ikke kan kvalificeres som fortrolige, jf. FOB 2010, sag 9-1. I kraft af arbejdsmiljømæssige forpligtelser var medarbejdere, der arbejder med dyrebesætninger, blevet informeret om risikoen for smitte. Det fremgik af sagen, at en privat organisation i den anledning havde modtaget listen med testresultaterne for alle de besætninger, der var omfattet af projektet, og dermed vel også de oplysninger, der var søgt om aktindsigt i.

Ombudsmanden havde ikke tilstrækkelige oplysninger til at afklare, om oplysningerne herefter måtte anses for at være gjort offentligt tilgængelige, eller om hensynene bag undtagelserne var prisgivet. Og da hans undersøgelse i øvrigt viste, at myndighederne ikke på det foreliggende grundlag kunne undtage oplysningerne fra aktindsigt, fandt han ikke tilstrækkeligt grundlag for at foretage yderligere undersøgelser af dette spørgsmål.

d. Sag 2014-14 handlede om den nye bestemmelse i offentlighedslovens § 24 om undtagelse af ministerbetjeningsdokumenter fra aktindsigt. SKAT og dernæst Skatteankestyrelsen afslog aktindsigt i et notat, SKAT havde sendt til Skatteministeriets departement til orientering for ministeren. Notatet indeholdt en beskrivelse af SKATs praksis vedrørende foreløbige fastsættelser af moms i tilfælde, hvor den momspligtige ikke har indberettet moms rettidigt, samt af de skridt, der var taget for at imødegå problemerne. Notatet var sendt til orientering for ministeren dels i lyset af pressens løbende interesse for emnet, dels for at give ministeren en så fyldestgørende information som muligt for at kunne vurdere eventuelle tiltag på området.

På baggrund af sagens karakter mente ombudsmanden ikke, at han kunne tilsidesætte skattemyndighedernes vurdering af, at der på tidspunktet for udvekslingen af dokumentet var konkret grund til at antage, at skatteministeren havde eller ville få behov for embedsværkets rådgivning og bistand. Han var derfor enig med myndighederne i, at redegørelsen var omfattet af § 24, stk. 1, nr. 1, i den nye offentlighedslov.

Ifølge § 24, stk. 3, gælder den særlige ministerbetjeningsregel i § 24, stk. 1, ikke i sager om kontrakter, sager om konkrete afgørelser eller i forbindelse med, at et ministerium udfører kontrol- eller tilsynsopgaver. Da det ud fra beskrivelsen af sagen ikke kunne give ombudsmanden anledning til bemærkninger, at myndighederne havde fundet, at dokumenterne ikke angik en sag omfattet af § 24, stk. 3, var ombudsmanden enig i, at dokumentet som udgangspunkt kunne undtages fra aktindsigt.

Ifølge § 24, stk. 2, er ministerbetjeningsdokumenter omfattet af ekstraheringspligten i lovens §§ 28 og 29. Spørgsmålet var herefter, om notatet indeholdt oplysninger, der burde have været ekstraheret i henhold til disse bestemmelser. Dette fandt ombudsmanden var tilfældet med hensyn til oplysningerne om den praksis, der blev fulgt for fastsættelse af foreløbig moms, og oplysninger om allerede gennemførte ændringer i denne praksis samt beskrivelsen af de tiltag, som SKAT havde besluttet at gennemføre. Uanset at en del af oplysningerne om praksis kunne betragtes som oplysninger om gældende ret, fandt ombudsmanden, at de i den foreliggende sammenhæng måtte betragtes som fakta, der belyste motiverne for de tiltag, som SKAT planlagde i sagen. Disse oplysninger burde derfor have været ekstraheret i sagen i henhold til § 28, stk. 1. Ombudsmanden gjorde Skatteankestyrelsen bekendt med sin opfattelse og henstillede, at sagen blev taget op til ny afgørelse.

e. Sag 2014-15. Journalist A fik af Nordfyns Kommune afslag på aktindsigt i de oplysninger i en forpagtningsaftale vedrørende en restaurant, som vedrørte forpagtningsafgiftens størrelse. Afslaget blev truffet på grundlag af offentlighedslovens § 33, nr. 3, der begrænser retten til aktindsigt, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til ”det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed”. Nordfyns Kommune og senere Statsforvaltningen støttede afslaget på, at en udlevering af oplysningerne ville kunne gøre det vanskeligt for kommunen at opnå markedsmæssige tilbud ved fremtidige udbud.

Ombudsmanden noterede sig, at der var tale om aktindsigt i oplysninger i en allerede indgået kontrakt. I et sådant tilfælde må anvendelsen af § 33, nr. 3, bygge på andet og mere end den blotte, generelle risiko for, at der ved fremtidige udbud ikke vil fremkomme markedsmæssige tilbud. Det kan efter omstændighederne berettige til afslag på aktindsigt, hvis der er konkrete erfaringer med, at kendskab til oplysninger som de undtagne har medført, at der ikke fremkom markedsmæssige tilbud, eller myndighederne med jævne mellemrum udbyder en aftale som den foreliggende, og at kendskabet til den tidligere aftale derfor er mere aktuelt, eller der var tale om kontraktforhold af særegen karakter.

Da det ikke fremgik af sagens oplysninger, at kommunens eller Statsforvaltningens vurderinger byggede på andet end den generelle risiko for, at der ikke ville fremkomme markedsmæssige tilbud, fandt ombudsmanden ikke, at der på det foreliggende grundlag kunne gives afslag på aktindsigt i henhold til § 33, nr. 3.

Ombudsmanden henstillede til Statsforvaltningen at tage sagen op til fornyet overvejelse. Ombudsmanden anførte samtidig, at han ikke havde taget stilling til, om der på et mere udførligt og konkret grundlag kunne gives afslag på aktindsigt i henhold til § 33, nr. 3 

Ombudsmanden henledte kommunens og Statsforvaltningens opmærksomhed på, at myndighederne efter offentlighedslovens § 14 er forpligtede til at tage stilling til, om der i det enkelte tilfælde kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet. Som sagen forelå oplyst, gik ombudsmanden umiddelbart ud fra, at myndighederne ikke havde forholdt sig til spørgsmålet om meroffentlighed. Han gjorde kommunen og Statsforvaltningen bekendt med sin opfattelse og henstillede, at Statsforvaltningen ved sin fornyede behandling forholdt sig til spørgsmålet om meroffentlighed, hvis det blev fastholdt, at der kunne gives afslag på aktindsigt i de ønskede oplysninger efter § 33, nr. 3.

f. Den nye offentlighedslov indeholder i § 11 en regel om ret til sammenstilling af oplysninger i myndighedernes databaser. Sag 2014-16 handler om rækkevidden af denne bestemmelse. A klagede over et afslag fra Økonomi- og Indenrigsministeriet på indsigt i sikkerhedsloggen vedrørende Det Centrale Personregister (CPR). Han ville gerne have udskrift fra loggen vedrørende de personer, som havde foretaget opslag på hans navn. Ministeriet fortolkede på baggrund af bestemmelsens forarbejder § 11 således, at den ikke omfatter udtræk af sikkerhedsloggen for CPR. Og ministeriet fandt på baggrund af sikkerhedsloggens særlige karakter – at den skal tjene som redskab for myndighedernes kontrol – heller ikke grundlag for at give meroffentlighed i henhold til offentlighedslovens § 14.

Ombudsmanden lagde ved sin vurdering af sagen til grund, at logningen af opslag i CPR udelukkende foretages med henblik på at imødekomme kravet i persondatalovens § 41 om sikkerhedslogning, og at behandlingen af oplysningerne sker i overensstemmelse med det bagvedliggende kontrolformål. Ud fra forarbejderne til offentlighedsloven var ombudsmanden enig med ministeriet i, at det overordnede formål med indførelsen af § 11 har været at sikre, at muligheden for aktindsigt i praksis ikke begrænses i takt med, at den offentlige forvaltning overgår til at anvende databaser som grundlag for sin virksomhed – herunder i forbindelse med administrativ sagsbehandling.

Ombudsmanden var også enig med ministeriet i, at retten til dataudtræk ikke var tiltænkt registreringer, der primært sker for at tjene interne administrative formål. Ombudsmanden henviste til, at logningen ikke foretages for at danne grundlag for administrativ sagsbehandling i ministeriet, men må anses for en systemmæssig facilitet, der er afledet af den egentlige behandling af oplysninger i CPR. Disse forhold talte efter ombudsmandens opfattelse for, at der ikke var ret til udtræk af oplysninger fra sikkerhedsloggen.

Herudover mente ombudsmanden, at der, som anført af Offentlighedskommissionen i betænkning nr. 1510 om en ny offentlighedslov, ikke bør gælde en ret til indsigt i oplysninger om elektroniske spor. Kommissionen har i den forbindelse specifikt nævnt den situation, hvor lagring af oplysninger om opslag i en database er foretaget på grundlag af et krav om sikkerhedslogning. Kommissionen må dermed generelt have tilsigtet, at der ikke skal gælde en ret til indsigt i oplysninger om elektroniske spor – bl.a. ud fra den betragtning, at hensynet til den offentligt ansattes privatlivsfred vejer tungere end hensynet til offentlighedens interesse i at få indsigt i oplysninger om f.eks. ansattes opslag i forvaltningens databaser.

På denne baggrund mente ombudsmanden samlet set ikke, at han kunne kritisere Økonomi- og Indenrigsministeriets opfattelse, hvorefter retten til sammenstilling af oplysninger fra databaser ikke omfatter udtræk fra sikkerhedsloggen.

Afslutningsvis udtalte ombudsmanden, at ministeriets afslag på at give meroffentlighed ikke gav ham anledning til bemærkninger.

g. Journalist A havde i sag 2014-17 fået delvis aktindsigt i Finansministeriets sag om salg af den danske stats aktier i DONG Energy A/S til Goldman Sachs. Ministeriet havde undtaget oplysninger i henhold til offentlighedslovens § 30, nr. 2, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter oplysninger om bl.a. drifts- eller forretningsforhold, for så vidt de er af væsentlig økonomisk betydning for den virksomhed, oplysningerne angår. De undtagne oplysninger angik nogle skattemæssige problemer, Goldman Sachs kunne have ved modtagelse af udbytte fra DONG, og ministeriet kategoriserede disse oplysninger som vedrørende drifts- og forretningsforhold hos DONG, navnlig selskabets overvejelser om en forhandlingsmodparts forhold og mulige overvejelser.

Ombudsmanden udtalte, at det ikke på det foreliggende grundlag forekom utvivlsomt, at en vurdering fra DONG Energy A/S af, hvordan Goldman Sachs antagelig ville blive stillet skattemæssigt ved udbetaling af udbytte efter indgåelse af kontrakten, var oplysninger om drifts- og forretningsforhold hos DONG. Han bemærkede herved, at ministeriet ikke havde anført noget om, at udbyttebeskatning indgik i salgsforhandlingerne, og at det dokument, der indeholdt oplysningerne, ikke fremstod som et dokument, der var indgået i disse forhandlinger. Hertil kom, at ministeriet ikke i sin afgørelse eller i udtalelsen til ombudsmanden havde anført, hvori det påståede økonomiske tab for DONG bestod, og hvorledes det ville eller kunne indtræde som en følgevirkning af, at anmodningen om aktindsigt blev imødekommet. Samlet set var betingelserne i offentlighedslovens § 30, nr. 2, for at begrænse retten til aktindsigt ikke på det foreliggende grundlag opfyldt.

Ministeriet havde også henvist til offentlighedslovens § 33, nr. 3, om undtagelse af hensyn til det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed. Ombudsmanden forstod denne henvisning således, at den var afledet af, at ministeriet mente, at der var tale om forretningshemmeligheder, der kunne undtages efter § 30, nr. 2. Synspunktet var, at staten som aktionær i DONG Energy A/S ville lide skade i samme omfang, som aktindsigt måtte antages at påføre DONG økonomisk skade. På baggrund af det, ombudsmanden havde anført om § 30, nr. 2, fandt han ikke anledning til at tage endelig stilling til ministeriets anvendelse af § 33, nr. 3.

Ombudsmanden bemærkede, at han ikke havde taget stilling til, om oplysningerne af hensyn til Goldman Sachs ville kunne undtages efter andre bestemmelser i offentlighedsloven eller eventuelt efter § 30, nr. 2.

h. Sag 2014-18 angik muligheden for at undtage oplysninger om navne og initialer på medarbejdere, der har medvirket ved behandlingen af sager i det offentlige. I den konkrete sag havde Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold i forhold til journalist A undtaget navne og initialer samt andre identificerende oplysninger i alle akter vedrørende tildeling af støtte fra ministeriet til foreningen B. Som hjemmel havde ministeriet henvist til offentlighedslovens § 33, nr. 5 (generalklausulen). Ministeriet havde som grundlag for afgørelsen også henvist til, at konkrete personalesager i medfør af offentlighedslovens § 21 som udgangspunkt er undtaget fra retten til aktindsigt.

Om denne sidste henvisning bemærkede ombudsmanden, at A ikke havde søgt om aktindsigt i en personalesag, og at det udtrykkeligt fremgår af § 21, stk. 3, at selv i personalesager er der ret til indsigt i den ansattes navn, stilling og arbejdsopgaver. Dette sidste understøttede, at der som udgangspunkt også måtte være aktindsigt i tilsvarende oplysninger i sager, der ikke er personalesager.

Ministeriet havde også henvist til § 30, nr. 1, der undtager oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold. Ombudsmanden slog fast, at navne og initialer på medarbejdere ikke angår private forhold, og at § 30, nr. 1, derfor heller ikke kunne anvendes.

Ministeriets anvendelse af § 33, nr. 5, byggede på en hensyntagen til at undgå, at konkrete medarbejdere blev hængt ud offentligt for deres medvirken i sager, de ikke havde chefansvar for. A havde som grundlag for sit ønske om at få oplysninger om navne mv. henvist til, at han ønskede at undersøge medarbejdernes habilitet. Som støtte for sit synspunkt påberåbte ministeriet sig erfaringerne fra en tidligere sag – sagen om støtte til Huset Zornig til projektet Stemmer på kanten – hvor en souschef var blevet fremstillet, som om den pågældende havde haft en selvstændig rolle i et påstået aftalt spil. Artiklen havde skabt utryghed og usikkerhed blandt ministeriets medarbejdere.

Da A havde oplyst, at formålet med at søge aktindsigt havde været at undersøge eventuelle habilitetsspørgsmål, og ministeriet ikke havde bestridt dette, forstod ombudsmanden, at afslaget på aktindsigt byggede på en generel vurdering af risikoen for, at de ansatte kunne blive omtalt i medierne på en måde, som kunne opleves krænkende, og at denne vurdering alene udsprang af det konkrete forløb i den såkaldte Zornig-sag. En vurdering af denne helt generelle karakter kunne efter ombudsmandens opfattelse ikke give grundlag for afslag på aktindsigt efter § 33, nr. 5. Og den gav heller ikke grundlag for afslag i henhold til den nye bestemmelse i offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 2, om afslag på aktindsigt, hvis anmodningen må antages at skulle tjene et retsstridigt formål.

Ombudsmanden tilføjede, at det netop er lovens klare og grundlæggende udgangspunkt, at der er adgang til aktindsigt i navne på ansatte i den offentlige forvaltning, og at undtagelse fra dette udgangspunkt kun kan gøres under særlige omstændigheder og efter en konkret vurdering.

Uafhængigt af denne bedømmelse bemærkede ombudsmanden, at A’s formål med at søge aktindsigt kan siges at ligge i kernen af offentlighedslovens grundlæggende formål, som ifølge lovens § 1, stk. 1, nr. 3, bl.a. er hensynet til ”offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning”.

Herefter var det ombudsmandens opfattelse, at ministeriets vurdering af den foreliggende sag var uden forsvarligt grundlag i offentlighedsloven. Den var egnet til at fremstå mere som udslag af personalepolitiske hensyn end sagligt korrekt administration af loven.

i. En journalist, A, søgte i sag 2014-20 aktindsigt hos Justitsministeriet i navnene på de fem advokater, der senest havde været – men ikke længere var – antaget efter retsplejelovens § 784, stk. 2. Denne bestemmelse handler om antagelse af en kreds af advokater, som kan beskikkes i forbindelse med indgreb i meddelelseshemmeligheden i sager, hvor PET efterforsker forbrydelser mod statens sikkerhed.

Ministeriet afslog at give aktindsigt med henvisning til den dagældende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 3 (§ 33, nr. 1, i den nye offentlighedslov). Efter § 13, stk. 1, nr. 3, kunne retten til aktindsigt begrænses på grund af væsentlige hensyn til statens sikkerhed og efterforskning af lovovertrædelser. Ministeriet anførte til støtte for anvendelsen af bestemmelsen, at der var risiko for utilbørlig påvirkning af de pågældende advokater med henblik på eventuelt at opnå adgang til klassificerede oplysninger.

Ombudsmanden gav udtryk for, at der var for meget tvivl om, hvad der var ministeriets reelle begrundelse for afslaget, og at han på det foreliggende grundlag ikke kunne anerkende den trufne afgørelse. Han henstillede derfor til ministeriet at træffe en ny afgørelse. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at ministeriet ikke havde svaret klart på spørgsmål fra ham om, hvilken betydning det måtte tillægges, at de omhandlede advokater var underlagt tavshedspligt. Han lagde også vægt på, at der generelt ikke er fuldstændig hemmelighed med hensyn til identiteten på de aktører i retsvæsenet, der beskæftiger sig med de nævnte typer af sager – f.eks. dommere, anklagere og forsvarere. Der forelå heller ikke en klar stillingtagen til betydningen af, at der var tale om advokater, som ikke længere var beskikket til de pågældende sager og ikke længere fysisk var i besiddelse af oplysningerne.

Et nyt argument fra ministeriets side om, at muligheden for at antage nye advokater måtte frygtes at blive betydeligt forringet, var desuden ikke nærmere underbygget.

Ministeriet traf en ny afgørelse og afslog på ny aktindsigt i advokaternes navne. I den nye afgørelse anførte ministeriet, at de pågældende advokater får et betydeligt generelt og konkret kendskab til PETs virksomhed. De får også kendskab til meget følsomme oplysninger fra meddelere og om efterretningstjenestens samarbejdspartnere – oplysninger, som det af hensyn til statens sikkerhed er afgørende ikke kommer til uvedkommendes kendskab. Og risikoen for utilbørligt pres for at opnå kendskab til klassificerede oplysninger fandt ministeriet var til stede, uanset at advokaterne ikke længere er i besiddelse af oplysningerne.

Ministeriet pegede endvidere på, at der efter omstændighederne kan være behov for at supplere det strafferetlige værn imod brud på tavshedspligten. Ministeriet anførte også, at der er en vis adgang til at undtage oplysninger om personer, der har deltaget i retsmøder under sagens efterforskning, fra forsvarerens aktindsigt, jf. retsplejelovens § 729 c.

Endelig præciserede ministeriet, at det ikke havde lagt vægt på, om der skulle være en risiko for, at muligheden for at antage nye advokater ville blive forringet, hvis de antagne advokaters identitet kunne forlanges offentliggjort efterfølgende.

Ombudsmanden fandt, at ministeriet i forbindelse med den nye afgørelse havde givet en samlet forklaring på afslaget. Der var således ikke længere tvivl om, hvad der var ministeriets reelle begrundelse for, at der var et mere generelt behov for at hemmeligholde navnene på de fem advokater. Om der herefter forelå så væsentlige hensyn til statens sikkerhed og efterforskning af lovovertrædelser, at der var grundlag for afslag på aktindsigt, kunne efter ombudsmandens opfattelse fortsat give anledning til en vis tvivl.

Ombudsmanden erkendte samtidig, at han ikke havde forudsætninger for at foretage en sådan fagkyndig og til dels skønsmæssig vurdering på en anden og bedre måde end Justitsministeriet og PET. Samlet set havde han derfor ikke grundlag for kritik af den nye afgørelse.

j. Sag 2014-21 drejede sig om Transportministeriets afslag på aktindsigt i ministeriets to seneste arbejdspladsvurderinger. Ministeriet afslog under henvisning til offentlighedslovens § 23, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter interne dokumenter. Ifølge § 23, stk. 1, anses dokumenter, der ikke er afgivet til udenforstående, for interne dokumenter.

Det fremgik af sagen, at arbejdspladsvurderingerne var tilgængelige for Arbejdstilsynet i departementets reception og hos departementets personalechef, hvis tilsynet skulle komme på uanmeldt tilsyn. Da dokumenterne således var gjort fysisk tilgængelige for Arbejdstilsynet, kunne de anses for afgivet til udenforstående. Ifølge den nye offentlighedslovs § 23, stk. 2, mister dokumenter, som afgives til udenforstående, imidlertid ikke deres interne karakter, hvis de afgives af retlige grunde, til forskningsbrug eller af andre, lignende grunde. Da ministeriet var forpligtet i henhold til § 15 a i arbejdsmiljøloven til at gøre arbejdspladsvurderingerne tilgængelige for Arbejdstilsynet, anså ombudsmanden, at de var afgivet af retlige grunde og dermed ikke havde mistet deres interne karakter.

Arbejdspladsvurderingerne var også blevet udsendt med e-mail til de ansatte i ministeriet på de mailadresser, ministeriet havde stillet til deres rådighed. Ministeriet påberåbte sig, at de ansatte ikke ved modtagelsen af arbejdspladsvurderingerne skulle betragtes som udenforstående. Da også denne udlevering fulgte af arbejdsmiljølovens § 15 a og derfor måtte anses for at være foretaget af retlige grunde, fulgte det allerede heraf, at dokumenterne heller ikke på dette grundlag havde mistet deres interne karakter.

Ombudsmanden tilføjede, at han ikke havde fundet tilstrækkeligt grundlag for at tage stilling til, om arbejdspladsvurderingerne var ”afgivet” efter lovens § 23, stk. 1, nr. 1, men bemærkede, at han ikke uden videre kunne tilslutte sig de synspunkter herom, som Transportministeriet havde gjort gældende:

Selv om arbejdspladsvurderingerne skulle anses for interne, kunne dele af dem være omfattet af aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 28 om pligt til ekstrahering af relevante oplysninger om faktiske omstændigheder samt eksterne faglige vurderinger. Ministeriet havde overvejet, om dette skulle være tilfældet, og fundet, at det var det ikke

Denne bedømmelse var ombudsmanden ikke enig i. Mange af oplysningerne i de pågældende dokumenter bestod i sammenfatninger af tilkendegivelser fra medarbejderne i spørgeskemaer, og nogle af disse svar byggede på rent faktuelle iagttagelser fra medarbejdernes side, mens andre byggede på medarbejdernes vurderinger af eller holdninger til bestemte spørgsmål. Det fremgår af forarbejderne til offentlighedsloven, at ekstraheringspligten, ud over egentlige, faktuelle oplysninger, også omfatter oplysninger, som indeholder en subjektivt præget stillingtagen til forhold, for så vidt oplysningerne bidrager til sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt har til formål at skabe klarhed om en sags faktiske omstændigheder.

De målinger og beskrivelser, som var foretaget i arbejdspladsvurderingerne, tjente til at kortlægge arbejdsmiljøet i Transportministeriet, med henblik på at ministeriet kunne vurdere, hvilke tiltag der var nødvendige for eventuelt at forbedre arbejdsmiljøet. På den baggrund var det ombudsmandens opfattelse, at de sammenfatninger af medarbejdernes svar, som fandtes i materialet, var omfattet af ekstraheringspligten i § 28. Herefter var de fleste oplysninger i dokumenterne undergivet aktindsigt.

Nogle afsnit om de tiltag, ministeriet agtede at gøre, måtte derimod anses for oplysninger om ministeriets vurderinger med hensyn til sagens afgørelse og af denne grund ikke ekstraheringspligtige.

k. Hovedproblemet i sag 2014-22 var, om Skatteministeriet kunne afslå at behandle en ansøgning om aktindsigt fra en borger, A, fordi det ville kræve et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, jf. offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1.

A havde været ansat i SKAT, men var i december 2013 blevet afskediget fra udgangen af marts 2014. Han ville modtage rådighedsløn frem til udgangen af marts 2017. Årsagen til afskedigelsen var faldende bevillinger i forbindelse med effektiviseringer inden for den offentlige sektor, herunder SKAT. A ønskede nu aktindsigt i ministeriets dokumenter i forbindelse med en beretning fra Rigsrevisionen om, hvorvidt en fusion i 2005 af skatteforvaltningen havde opfyldt målsætningerne. A havde som motiv for anmodningen om aktindsigt henvist til et ønske om afsløringer om SKATs ledelse.

Ministeriets afslag på aktindsigt blev meddelt A den 9. maj 2014, og på det tidspunkt havde ministeriet brugt ca. 25 arbejdstimer på anmodningen. Det fremgik af en aktliste, som ministeriet havde udarbejdet, at anmodningen omfattede over 400 akter, som udgjorde mere end 6.000 sider.

A’s anmodning omfattede desuden andre dokumenter. På det tidspunkt hvor ministeriet stoppede sin sagsbehandling, havde ministeriet endnu ikke foretaget en søgning efter dokumenter, som var omfattet af den anden del af A’s anmodning. Ud fra aktlisten havde ministeriet vurderet, at det ikke blot ville kræve mange tidsmæssige ressourcer, men også være en kompleks opgave at gennemgå akterne – bl.a. fordi akterne omfattede forskellige holdningsundersøgelser og tilfredshedsrapporter, juridiske akter, revisionsrapporter, Excel-datafiler, mails, strategipapirer, procesbeskrivelser, ledelsesrapporteringer, høringssvar, budgetanalyser og årsværksoversigter. Det var på den baggrund ministeriets vurdering, at det ville kræve et uforholdsmæssigt ressourceforbrug at behandle A’s anmodning.

Ombudsmanden noterede sig, at det i forslagsbemærkningerne til offentlighedsloven er anført, at der ved vurderingen af, om der er tale om et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, skal ses på, om ansøgeren kan godtgøre at have en særlig interesse i at få aktindsigt. Hvis ikke en sådan interesse kan godtgøres, vil et samlet tidsforbrug på over 25 arbejdstimer som udgangspunkt anses for uforholdsmæssigt. Under alle omstændigheder bør en myndighed anmode ansøgeren om at konkretisere, hvad det nærmere er, den pågældende interesser sig for at få udleveret, og i den forbindelse tilkendegive, at hvor der ikke er tale om afslag på aktindsigt som følge af et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, vil en manglende konkretisering indebære længere sagsbehandling. Afslag på aktindsigt med henvisning til ressourceforbruget bør således meget ofte ikke være den første reaktion på en anmodning om aktindsigt.

Herefter overvejede ombudsmanden, om A kunne siges at have en særlig interesse i aktindsigt. Det fandt ombudsmanden ikke var tilfældet, heller ikke selv om A’s motiv for at få aktindsigt var at få belyst, hvad der nærmere var årsagen til, at han var blevet afskediget fra SKAT. Ombudsmanden noterede sig i den forbindelse, at de ønskede dokumenter angik opfyldelsen af målsætningen for en politisk bestemt sammenlægning af den kommunale og statslige forvaltning.

Ombudsmanden havde ikke grundlag for kritik af, at ministeriet havde vurderet, at anmodningen ville kræve et uforholdsmæssigt ressourceforbrug, men mente dog, at ministeriet burde have forklaret, hvorfor A var blevet bedt om at præcisere sin anmodning om aktindsigt, og at konsekvenserne af en manglende præcisering kunne være, at ministeriet ville afslå at behandle sagen af hensyn til ministeriets ressourcer. Som et led i dialogen med A burde ministeriet endvidere have overvejet, om den udarbejdede aktliste eller dele heraf kunne have været udleveret til A.

l. En journalist søgte i sag 2014-23 om aktindsigt i alle indberetninger, henvendelser og spørgsmål til Justitsministeriet om partiregnskaber mv. for et bestemt parti. Ministeriet var i besiddelse af ét dokument om de pågældende emner. Det dokument anså ministeriet for internt, hvilket ombudsmanden var enig med ministeriet i. Dokumentet indeholdt bl.a. en gengivelse af en telefonsamtale med A, som var partisekretær. Ombudsmanden udtalte, at offentlighedslovens § 26, stk. 1, nr. 2, om aktindsigt i notater i henhold til offentlighedslovens § 13 ikke fandt anvendelse på dokumentet, da en anvendelse af § 26 forudsætter, at dokumentet alene indeholder oplysninger, som der har været pligt til at lave notat om. Det var ikke tilfældet for det foreliggende dokument.

Ministeriet ekstraherede i henhold til offentlighedslovens § 28 en række oplysninger fra dokumentet og udleverede disse til journalisten. Ombudsmanden fandt, at ministeriet burde have ekstraheret yderligere en række oplysninger.

Nogle oplysninger var ikke blevet ekstraheret, fordi ministeriet anså dem for en del af det grundlag, Justitsministeriets vurdering af sagen blev foretaget på, og for en del af oplysningernes vedkommende endvidere ikke relevante. Der var tale om tilkendegivelser, som A under en telefonsamtale havde fremsat om fortolkning af tilskudsbegrebet i partiregnskabsloven. Disse oplysninger måtte efter ombudsmandens opfattelse anses for oplysninger om sagens faktiske grundlag. Da Justitsministeriet i en vis udstrækning havde kommenteret tilkendegivelserne og rådgivet sekretæren, måtte oplysningerne desuden anses for relevante for sagen. Disse oplysninger burde derfor efter ombudsmandens mening have været ekstraheret.

m. Sag 2014-25 handlede om aktindsigt hos Det Danske Filminstitut i en afvigelsesforklaring til et produktionsregnskab for en spillefilm. Forklaringen fremgik af en mailkorrespondance mellem filminstituttet og det selskab, der havde produceret filmen. Instituttet udleverede forklaringen til den journalist, der havde anmodet om aktindsigt, men undtog oplysninger om løn til ansatte på filmproduktionen, omfanget af medproducenters finansiering af filmen, salgsindtægter og fordeling af filmens udviklingsomkostninger fra aktindsigt i henhold til offentlighedslovens § 30, nr. 1 og nr. 2 (om henholdsvis oplysninger om private forhold og forretningshemmeligheder).

Ombudsmanden fandt ikke grundlag for kritik af, at myndighederne havde undtaget disse oplysninger, og lagde herved vægt på, at der efter det oplyste var foretaget en konkret vurdering af oplysningernes karakter og – for så vidt angik forretningshemmeligheder – om udleveringen ville medføre en risiko for økonomisk skade.

Det fremgik af sagen, at filminstituttet i sager om aktindsigt i produktionsbudgetter og produktionsregnskaber følger den praksis at give aktindsigt i hovedposterne og oplysninger om, hvem der har deltaget i finansieringen, og at dette som hovedregel sker uden høring af det pågældende produktionsselskab. For så vidt angår underkonti foretager filminstituttet i praksis en konkret vurdering på grundlag af det materiale, instituttet er i besiddelse af, og efter indhentelse af en udtalelse fra det pågældende produktionsselskab, hvis instituttet er i tvivl om, hvorvidt en anmodning om aktindsigt bør afslås. Filminstituttet havde i en udtalelse anført, at instituttet forstod forarbejderne til offentlighedsloven således, at det ikke kræves, at myndighedernes vurdering skal ske på et fuldt ud dokumenteret og oplyst grundlag, idet myndigheden skal foretage en vurdering af, om offentliggørelse af oplysninger må antages at indebære en nærliggende risiko for økonomisk skade af betydning.

Dette gav ombudsmanden anledning til at bemærke, at den formodningsregel, der er nævnt i forarbejderne til § 30, nr. 2, ikke ændrer på myndighedernes pligt til at oplyse sagen og som udgangspunkt indhente en udtalelse fra den, som oplysningerne angår. Det fremgår således udtrykkeligt af forarbejderne, at myndighederne som hidtil bør indhente en udtalelse fra den, oplysningerne angår. Derimod vil myndighederne i videre omfang end tidligere herefter kunne lægge til grund, at betingelserne for undtagelse fra aktindsigt er opfyldt.

Ombudsmanden henviste til, at Kulturministeriet havde indskærpet, at filminstituttet fremover konsekvent skal indhente en udtalelse fra den, oplysningerne angår, for at få belyst den økonomiske skadesrisiko – og at en sådan udtalelse skal indhentes, inden der træffes afgørelse om aktindsigt.

Ombudsmanden tilføjede, at hvis filminstituttet mener, at en udtalelse ikke giver tilstrækkeligt grundlag for at anse sagen for tilstrækkeligt oplyst, må instituttet stille supplerende spørgsmål til produktionsselskabet. Dette vil eventuelt kunne ske ved en angivelse af, at et ikke tilfredsstillende svar vil kunne føre til, at filminstituttet ikke har tilstrækkeligt grundlag for at afslå aktindsigt.

n. Anvendelsesområdet for den nye offentlighedslov er blevet udvidet i forhold til tidligere, bl.a. til selskaber, hvor mere end 75 pct. af ejerandelene tilhører danske offentlige myndigheder, jf. § 4. Samtidig er ordlyden ændret, således at selvejende institutioner, foreninger, fonde mv., som tidligere blev anset for en del af den offentlige forvaltning, er inddraget under loven i kraft af lovens § 3, stk. 1, nr. 1 og nr. 2. Sag 2014-26 handlede om fortolkningen af disse bestemmelser.

Journalist A klagede til ombudsmanden over, at en forening, Brugerforeningen SBSYS, havde givet afslag på aktindsigt, under henvisning til at foreningen var oprettet på privatretligt grundlag og derfor ikke var omfattet af offentlighedsloven. Det fremgik, at Brugerklubben SBSYS var en forening med egne vedtægter og med en række offentlige myndigheder, typisk kommuner, som medlemmer. Formålet med foreningen var at indkøbe og gennemføre udvikling og vedligeholdelse af det elektronske sags- og dokumenthåndteringssystem SBSYS. Den daglige drift blev varetaget af et forretningsudvalg, som medlemmerne havde udpeget i fællesskab. Der var tilknyttet tre medarbejdere til foreningen og en tovholder hos hvert af medlemmerne ansat af det pågældende medlem. Alle offentlige myndigheder kunne optages i foreningen og opnåede ved medlemskab en vederlagsfri brugsret til SBSYS. Ikke-medlemmer kunne købe en licens, som gav brugsret til systemet.

Foreningen var oprettet på privatretlig basis og var derfor ikke en del af den offentlige forvaltning i medfør af offentlighedslovens § 3, stk. 1, nr. 1. Og foreningen udøvede ikke offentlig virksomhed og var derfor ikke omfattet af offentlighedsloven i kraft af § 3, stk. 1, nr. 2. Derimod fandt ombudsmanden, at foreningen var et offentligt ejet selskab omfattet af offentlighedslovens § 4. Han henviste til, at det følger af forarbejderne til offentlighedslovens § 4, at bl.a. selskaber, der er omfattet af lov om visse erhvervsdrivende virksomheder, er omfattet af § 4, og at foreningen efter hans opfattelse var omfattet af denne lov.

Denne vurdering byggede ombudsmanden på en udtalelse fra Erhvervsstyrelsen om, at Brugerklubben SBSYS var omfattet af lov om visse erhvervsdrivende virksomheder. Styrelsen lagde vægt på, at klubben bl.a. havde en vekslende medlemskreds: Medlemmer, som betalte kontingent, og som ikke hæftede for klubbens forpligtelser. Styrelsen lagde endvidere vægt på, at klubben gav serviceydelser til medlemmerne, som var omfattet af definitionen på erhvervsdrift i lov om visse erhvervsdrivende virksomheder. Styrelsen bemærkede endvidere, at klubbens udstedelse af licenser til ikke-medlemmer i sig selv måtte anses for tilstrækkeligt til at kvalificere klubben som erhvervsdrivende.

o. Transportministeriet afslog i sag 2014-27 aktindsigt i dokumenter om flytningen af Kystdirektoratet fra ministeriets ressort til Miljøministeriet. Transportministeriet henviste til, at dokumenterne måtte anses for omfattet af den såkaldte ministerbetjeningsregel i den nye offentlighedslovs § 24, jf. § 23, stk. 1, nr. 2. Efter de anførte bestemmelser omfatter retten til aktindsigt ikke interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem forskellige ministerier på at tidspunkt, hvor der er konkret grund til at antage, at en minister har eller vil få behov for embedsværkets rådgivning.

Disse regler gælder imidlertid ikke, hvis anmodningen om aktindsigt skal behandles efter lov om aktindsigt i miljøoplysninger, da denne lov henviser til offentlighedsloven af 1985 og ikke til den nye offentlighedslov. Det var derfor af afgørende betydning for behandlingen af sagen, om oplysningerne om ressortomlægningen af Kystdirektoratet havde karakter af miljøoplysninger, idet ministerbetjeningsreglen i så fald ikke fandt anvendelse.

Ombudsmanden fandt, at spørgsmålet gav anledning til en vis tvivl, men nåede frem til, at mest talte for at anse oplysningerne om ressortomlægningen for miljøoplysninger. Ombudsmanden lagde vægt på, at en væsentlig del af de oplysninger, som indgår i Kystdirektoratets sager, må anses for miljøoplysninger. Han lagde også vægt på, at flytningen til Miljøministeriet bl.a. skyldtes, at dette ministerium i forvejen varetog opgaver med håndhævelse af miljøhensyn, og at sådanne hensyn også indgik i direktoratets opgaver vedrørende kystbeskyttelse.

Ombudsmanden henviste endvidere til, at det efter miljøoplysningsloven er tilstrækkeligt til at anse oplysninger om en administrativ foranstaltning for miljøoplysninger, at foranstaltningen ”kan påvirke miljøelementer”. Herudover tillagde ombudsmanden det betydning, at begrebet ”miljøoplysninger” efter EU-domstolens praksis må forstås meget bredt, og at en flytning af en myndighed til et nyt ministerområde i praksis ofte har en effekt på myndighedens opgaver.

Transportministeriet havde oplyst, at flytningen af Kystdirektoratet ikke blev gennemført for at skabe en ændret påvirkning af miljøet. Da direktoratet således efter omlægningen skulle varetage de samme opgaver som under Transportministeriet, herunder inden for de samme retlige rammer og med samme medarbejderstab, mente ministeriet ikke, at oplysninger om overflytningen kunne anses for miljøoplysninger.

Ombudsmanden udtalte hertil, at han havde forståelse for de synspunkter, Transportministeriet havde gjort gældende, men at han af de netop anførte grunde mente, at mest talte for, at oplysninger om ressortoverførslen var omfattet af miljøoplysningsloven.

p. I sag 2014-28 havde journalist A søgt om aktindsigt i alle dokumenter mv., som Statsministeriet havde sendt til eller modtaget fra Justitsministeriet om emnet ”aflysning af Folketingets Christiania-besøg for perioden siden Karen Hækkerups tiltræden i december 2013 som justitsminister og frem til dato for besvarelsen af nærværende begæring”.

Statsministeriet havde to sager om emnet. Ministeriet tog dog i første omgang ikke stilling til aktindsigt i alle de akter eller aktlister, der vedrørte disse sager, men begrænsede sig til at vurdere, om A kunne få aktindsigt i de dokumenter og oplysninger, som han havde beskrevet i sin anmodning. Dermed tog ministeriet ikke stilling til dokumenter, fra før Karen Hækkerup blev justitsminister, eller dokumenter, som var udvekslet med andre myndigheder end Justitsministeriet. I lyset af den meget præcise formulering i A’s anmodning om aktindsigt kunne ombudsmanden ikke kritisere, at Statsministeriet afgrænsede sagen til alene at omfatte de dokumenter, der var omfattet af ordlyden af A’s anmodning.

Ministeriet havde – i overensstemmelse med princippet om, at retten til aktindsigt kun omfatter eksisterende dokumenter – begrænset søgningen af akter indtil datoen for A’s ansøgning. Da A udtrykkeligt havde bedt om indsigt i dokumenter, indtil der blev truffet afgørelse, burde Statsministeriet ifølge ombudsmanden dog efter princippet om meroffentlighed have taget stilling til, om der kunne gives hel eller delvis aktindsigt i dokumenter, der blev oprettet eller modtaget efter ansøgningen, og helt frem til at afgørelsen om aktindsigt blev truffet. I hvert fald burde ministeriet have gjort A opmærksom på, at ministeriet ikke havde søgt i dokumenter helt frem til tidspunktet for afgørelsen.

Ifølge offentlighedslovens § 21, stk. 2, er konkrete personalesager som udgangspunkt ikke omfattet af retten til aktindsigt. I sag 2014-28 forelå der i Statsministeriet oplysninger fra to konkrete personalesager, som blev behandlet af Moderniseringsstyrelsen. Oplysningerne indgik i Statsministeriet ikke i personalesager og var dermed ikke omfattet af § 21, stk. 2. Statsministeriet undtog i stedet oplysningerne efter § 33, nr. 5, dvs. generalklausulen.

Ombudsmanden udtalte, at der på baggrund af forarbejderne til offentlighedslovens § 21 om denne bestemmelses forhold til § 33, nr. 5, som udgangspunkt må antages at være forholdsvis vid adgang til at undtage oplysninger fra personalesager, der indgår i andre typer af sager, i henhold til § 33, nr. 5.

Det forudsættes dog i § 33, nr. 5, at der anlægges en konkret vurdering af, om der foreligger væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. I den foreliggende sag måtte det efter ombudsmandens opfattelse derfor indgå i vurderingen, at de omhandlede personalesager var offentligt kendte. Herefter – og da Statsministeriets afgørelse og udtalelse ikke efterlod indtryk af, at der var foretaget en reel, konkret vurdering – kunne ombudsmanden ikke på det foreliggende grundlag anerkende ministeriets anvendelse af bestemmelsen.

q. Transportministeriet havde i sag 2014-29 med rette afslået aktindsigt i to dokumenter – to forelæggelsessider til transportministeren – under henvisning til, at der var tale om interne dokumenter, jf. offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1. I det ene dokument var der to linjer med faktiske oplysninger, der som udgangspunkt var ekstraheringspligtige. Da disse oplysninger fremgik af andre dokumenter, som blev udleveret til den journalist, som havde anmodet om aktindsigt, kunne ombudsmanden ikke kritisere, at de to linjer ikke blev ekstraheret, jf. offentlighedslovens § 28, stk. 2, nr. 2.

Ministeriet havde ifølge afgørelsen overvejet, om der var mulighed for at give meraktindsigt i de undtagne dokumenter i henhold til offentlighedslovens § 14, men ikke fundet grundlag herfor. Ministeriet havde i den forbindelse foretaget en afvejning af på den ene side de hensyn, der ligger til grund for § 23, og på den anden side den berettigede interesse, ansøgeren måtte antages at have i at få aktindsigt.

Ombudsmanden udtrykte forståelse for det behov for fortrolighed i forhold til embedsværkets betjening af ministre, som § 23 bygger på, og at rækkevidden af princippet om meroffentlighed derfor efter omstændighederne på dette område vil være ret begrænset. Han understregede samtidig, at det må fastholdes, at meroffentlighedsprincippet også gælder for dokumenter vedrørende rådgivning af ministre. I tilfælde, hvor der ikke foreligger et reelt og sagligt behov for at undtage oplysningerne fra aktindsigt, bør det derfor efter princippet om meroffentlighed overvejes at give aktindsigt.

I lyset af, at de to forelæggelsessider indeholdt kortfattede bemærkninger til ministeren om det materiale, som var vedlagt, og at det ene dokument herudover indeholdt oplysninger, som i vidt omfang fremgik af det materiale, som blev udleveret til journalisten, kunne det efter ombudsmandens umiddelbare opfattelse være vanskeligt at forstå, at hensynene bag § 23 i den foreliggende sag havde en sådan styrke, at de oversteg ansøgerens interesse i som journalist at få indsigt. Hvis ministeriet under disse omstændigheder ville fastholde sit afslag, burde ministeriet efter ombudsmandens mening give en reel og konkret forklaring. Han henstillede derfor, at ministeriet genoptog sagen for på ny at overveje, om der var grundlag for at give meraktindsigt.

r. Sag 2014-32 vedrørte fortolkningen og den nærmere karakteristik af § 18, stk. 7, i CVR-loven. Ifølge bestemmelsen må oplysninger om antal ansatte i en bestemt virksomhed kun videregives til private i form af en størrelsesgruppe efter regler, der fastsættes i registerforskrifterne for Det Centrale Virksomhedsregister (CVR-registeret). Af forarbejderne til bestemmelsen fremgik, at det nøjagtige, aktuelle antal ansatte i en virksomhed ofte opfattes som følsomme data, og at det derfor i bestemmelsen blev fastsat, at denne oplysning kun må gives til private i form af størrelsesgrupper.

I sag 2014-32 fik bestemmelsen betydning i forbindelse med, at journalist A anmodede Erhvervsstyrelsen om at få udleveret en række oplysninger fra CVR-registeret bl.a. om antallet af ansatte i en række virksomheder i årene 2006-13. Oplysningerne var offentligt tilgængelige via udtræk fra registeret, men kun i større intervaller. A ønskede enten at få oplyst det eksakte antal ansatte tilknyttet de anførte p-numre (numre, der identificerer produktionsstedet) eller at få oplysningerne i mindre intervaller på de anvendte gruppebetegnelser, dvs. mindre størrelsesgrupper.

Styrelsen afslog at imødekomme anmodningen, med henvisning til at § 18, stk. 7, måtte fortolkes som en særlig tavshedspligtsbestemmelse, som var til hinder for, at oplysningerne blev givet i mindre intervaller end de allerede fastlagte. Erhvervs- og Vækstministeriet stadfæstede denne afgørelse.

Ombudsmanden lagde til grund, at A’s ansøgning angik sammenstilling af oplysninger fra en database, jf. offentlighedslovens § 11. Der er efter denne bestemmelse pligt for en myndighed til at foretage og udlevere en sammenstilling af foreliggende oplysninger fra myndighedens databaser, hvis sammenstillingen kan foretages ved få og enkle kommandoer. Hvis oplysningerne er omfattet af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens §§ 19-35, gælder sammenstillingsretten kun, hvis de hensyn, der er nævnt i disse bestemmelser, kan tilgodeses gennem anonymisering e.l., og kun hvis anonymiseringen kan foretages ved få og enkle kommandoer. Ifølge offentlighedslovens § 35 er pligten til at meddele oplysninger begrænset af ”særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv”.

Ombudsmanden var enig med styrelsen og ministeriet i, at CVR-lovens § 18, stk. 7, må anses for en særlig bestemmelse om tavshedspligt for så vidt angår videregivelse af oplysninger om det aktuelle, nøjagtige antal ansatte i virksomheder, som er registreret i CVR. Dette fører til, at der kun er pligt til at foretage en sammenstilling i henhold til offentlighedslovens § 11, hvis de hensyn, der er nævnt i § 18, stk. 7, kan tilgodeses gennem en anonymisering, der kan foretages ved få og enkle kommandoer.

Ombudsmanden var endvidere enig med myndighederne i, at det ville være nødvendigt at anonymisere p-numrene, for at en anonymisering skulle være effektiv. Ved en sådan anonymisering ville formålet med A’s anmodning om dataudtræk forspildes. På den baggrund kunne ombudsmanden ikke kritisere, at myndighederne ikke mente at være forpligtet efter § 11 til at foretage udtræk fra CVR-registeret af det nøjagtige, aktuelle antal ansatte på nogle givne p-numre.

Ombudsmanden undersøgte dernæst, om A efter offentlighedslovens § 11 havde ret til at få oplysningerne udleveret i mindre intervaller (mindre gruppestørrelser) end dem, der var fastsat i de tidligere forskrifter for CVR-registeret – forskrifter, som blev ophævet i forbindelse med persondatalovens ikrafttræden den 1. juli 2000, men som fortsat blev anvendt i praksis:

Efter det oplyste var CVR-databasen indrettet sådan, at registeret udelukkende kunne offentliggøre oplysninger om antal ansatte i de nuværende størrelsesgrupper. En udlevering i mindre intervaller, som ønsket af A, ville kræve en generel udvikling af samtlige styrelsens CVR-løsninger, eller at styrelsens CVR-leverandør udviklede et specielt værktøj. På den baggrund var det Erhvervsstyrelsens og ministeriets opfattelse, at der ikke var tale om en anonymisering med ”få og enkle kommandoer”.

Ombudsmanden kunne ikke kritisere myndighedernes vurdering. Da A således ikke i henhold til § 11 havde krav på at få udleveret oplysningerne i mindre intervaller, havde ombudsmanden ikke grundlag for at tage stilling til, om § 18, stk. 7, i CVR-loven var til hinder herfor.

Samlet set kunne ombudsmanden således ikke kritisere myndighedernes afslag på indsigt i oplysninger fra CVR-registeret om antallet af ansatte for årene 2006-13 på 10.000 specifikke p-numre.

s. Journalist A anmodede i sag 2014-35 om aktindsigt i referater fra møder i bestyrelsen for Fonden Vejle Stadion og fik afslag, under henvisning til at fonden var oprettet på privatretligt grundlag. Ombudsmanden undersøgte, om fonden var omfattet af offentlighedslovens § 3, stk. 1, nr. 2 – om privatretligt oprettede selvejende institutioner mv. – og fandt ikke, at dette var tilfældet.

Ifølge § 3, stk. 1, nr. 2, gælder loven for sådanne selvejende institutioner, hvis de udøver offentlig virksomhed af mere omfattende karakter. Det fremgik, at fonden var stiftet af Vejle Boldklub Elitefodbold A/S. Formålet var ifølge vedtægterne at skabe og sikre rammer for idrætsaktiviteter i Vejle, at fremme interessen for fodboldspillet på højt niveau og at fremme mulighederne for, at borgerne kan overvære såvel sportslige som andre kulturelle begiveheder i Vejle. Formålet kunne bl.a. opfyldes ved at opføre og stå for driften af idrætsfaciliteter og naturlig og sædvanlig virksomhed i forbindelse hermed. Det fremgik videre, at fonden havde stået for opførelsen af Vejle Stadion, bl.a. ved hjælp af tilskud i form af gaver og lån fra Vejle Kommune. Fondens indtægter kom fra kommercielle aktiviteter, primært lejebetaling fra VB Alliancen A/S (Vejle Boldklub).

Ombudsmanden konstaterede, at fondens virksomhed, som den var beskrevet i vedtægterne, utvivlsomt kunne udøves lovligt af en kommune efter kommunalfuldmagtsreglerne. Ombudsmanden bemærkede på denne baggrund, at spørgsmålet om, hvorvidt fonden udøvede offentlig virksomhed af mere omfattende karakter, kunne give anledning til en vis tvivl.

Ifølge offentlighedslovens § 3, stk. 1, nr. 2, er det yderligere en betingelse for, at offentlighedsloven gælder på privatoprettede selvejende institutioner, at de er undergivet intensiv offentlig regulering, tilsyn og kontrol. Denne betingelse fandt ombudsmanden ikke var opfyldt. Han henviste til, at fonden ikke modtog driftstilskud fra kommunen, at kommunen ikke ansatte ledelsen, og at kommunen alene udpegede to af fem medlemmer af bestyrelsen. Endvidere var fonden undergivet privat revision. Det kunne ikke føre til et andet resultat, at Vejle Kommune havde givet tilskud til fonden og påtaget sig tilsynet med fonden i medfør af lov om erhvervsdrivende fonde, og at kommunen skulle godkende vedtægtsændringer og visse andre dispositioner.

Ombudsmanden henviste endvidere til, at retspraksis på området viste, at der skal ganske meget til, for at en institution, som er oprettet på privatretligt grundlag, kan anses for omfattet af den offentlige forvaltning.

t. En journalist klagede i sag 2014-36 til ombudsmanden over, at Udlændingestyrelsen og Justitsministeriet havde truffet afgørelse om delvist afslag på en ansøgning om aktindsigt i mindst 600 sager, hvor asylansøgere havde fået afslag på sundhedsbehandling. Sagerne indeholdt bl.a. oplysninger om ansøgernes helbredsforhold, og dokumenterne indeholdt således oplysninger, som var undtaget fra aktindsigt i henhold til offentlighedslovens § 30, nr. 1. Journalisten bad om, at myndighederne anonymiserede sagerne. Udlændingestyrelsen afslog, under henvisning til at en anonymisering ikke ville kunne ske uden ”nævneværdig brug af styrelsens ressourcer”, mens ministeriet henviste til, at journalistens anmodning ville kræve et ”uforholdsmæssigt ressourceforbrug”.

Ombudsmanden lagde til grund, at en stor del af oplysningerne i de 600 sager var undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 30, nr. 1, men henviste til, at der i lovforslagsbemærkningerne til denne bestemmelse står, at myndigheder efter anmodning bør anonymisere oplysninger efter meroffentlighedsprincippet, hvis anonymiseringen kan foretages uden nævneværdig brug af ressourcer.

Myndighederne lagde til grund, at en anonymisering ville tage mindst 15 minutter pr. sag og således i alt mindst 150 timer, svarende til 20 fulde arbejdsdage. Ombudsmanden udtalte, at myndighederne ifølge forarbejderne til loven kunne undlade anonymisering, hvis den krævede mere end ”nævneværdig brug” af myndighedens ressourcer.

Efter ombudsmandens opfattelse nåede man tidligere til denne grænse end til den, der følger af offentlighedslovens § 9, stk. 2, nr. 1, der forudsætter, at der er tale om en uforholdsmæssig brug af ressourcer. På denne baggrund fandt ombudsmanden ikke at kunne kritisere Udlændingestyrelsens afgørelse om, at der ikke kunne gennemføres anonymisering uden nævneværdig brug af ressourcer. Han bemærkede videre, at styrelsen forinden havde bedt journalisten om at afgrænse eller konkretisere anmodningen om aktindsigt.

Journalisten havde fået udleveret et begrænset antal sager, hvorfra han fik udleveret dokumenter i anonymiseret form. Han klagede over, at styrelsen ikke alene havde slettet ansøgernes navne, cpr-numre eller udlændingenumre, men også oplysninger om navne på læger, behandlere samt asylcentre. Ombudsmanden havde ikke grundlag for at kritisere, at myndighederne havde anset sletningen af disse sidste oplysninger for nødvendig for at sikre en effektiv anonymisering.

u. Sag 2014-37 handlede om afslag på aktindsigt i dokumenter, der blev udvekslet mellem Kammeradvokaten, SKAT og Skatteministeriet til brug for et juridisk responsum, som ministeriet havde bedt Kammeradvokaten om. Responsummet skulle afdække, om SKATs praksis på ejendomsvurderingsområdet havde ligget inden for lovens rammer. Selve responsummet og en fortegnelse over de bilag, der var blevet stillet til rådighed for Kammeradvokaten, var forinden blevet offentliggjort på Skatteministeriets hjemmeside.

Ombudsmanden var enig med Skatteministeriet i, at brevvekslingen som udgangspunkt kunne undtages i henhold til offentlighedslovens § 27, nr. 4 – om brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelser om, hvorvidt retssag bør føres. Det var imidlertid ombudsmandens opfattelse, at det burde være indgået i ministeriets overvejelser, at selve responsummet og bilagsfortegnelsen var blevet offentliggjort, og at hensynet til fortrolighed – i hvert fald for så vidt angik det, der fremgik af disse dokumenter – herved måtte anses for prisgivet. Han henstillede derfor til ministeriet at genoptage sagen.

Ombudsmanden kunne ikke kritisere, at ministeriet havde undtaget nogle oplysninger om genoptagelse af konkrete ejendomsvurderinger i nogle rapporter fra Skatteministeriets Interne Revision fra aktindsigt med henvisning til den særlige tavshedspligtsbestemmelse i skatteforvaltningslovens § 17.

v. Ombudsmanden kunne i sag 2014-40 ikke kritisere, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse havde afslået aktindsigt i et dokument – et såkaldt cover til ministeren – om høring over tre udkast til bekendtgørelser vedrørende sygesikringen.

Dokumentet blev af ministeriet undtaget i henhold til offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1, og § 24. Da dokumentet ikke var afgivet til udenforstående, måtte det efter ombudsmandens opfattelse anses for internt efter offentlighedslovens § 23, stk. 1, nr. 1, og ministeriet burde derfor ikke henvise til § § 24 om ministerbetjening som hjemmel for at undtage dokumentet.

Ministeriet havde overvejet, om oplysningerne i dokumentet skulle udleveres til ansøgeren i henhold til ekstraheringspligten i § 28. Ministeriet vurderede, at oplysningerne ikke havde karakter af oplysninger om sagens faktiske grundlag. Efter en revurdering havde ministeriet dog udleveret et afsnit med oplysninger om henholdsvis gruppe 1- og gruppe 2-sikrede under sygesikringen, idet ministeret nu anså dem for en del af sagens faktiske grundlag.

Ombudsmanden var enig i, at disse oplysninger var ekstraheringspligtige.

En række andre oplysninger beskrev indholdet af de tre udkast til bekendtgørelser. Disse oplysninger anså ministeriet umiddelbart for omfattet af § 28, men ministeriet havde alligevel undtaget dem, fordi de fremgik af de tre udkast til bekendtgørelser, som var offentliggjort på Høringsportalen og derfor var offentligt tilgængelige. Disse oplysninger anså ombudsmanden ikke for oplysninger om sagens faktiske forhold, og dermed var de ikke omfattet af ekstraheringspligten i § 28.

Andre dele af dokumentet indeholdt beskrivelser af gældende ret, dvs. den retstilstand, der gjaldt, da dokumentet blev udarbejdet. Ombudsmanden pegede på, at det fremgår af offentlighedslovens forarbejder, at sådanne oplysninger heller ikke er ekstraheringspligtige efter § 28.

Dokumentet indeholdt endvidere nogle vurderinger fra ministerets side. Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at disse vurderinger var interne, faglige vurderinger i endelig form, og dermed var de som udgangspunkt omfattet af offentlighedslovens § 29, stk. 1, 1. pkt. Da dokumentet klart fremstod som udarbejdet til brug for ministerrådgivning, havde ministeriet alligevel ikke pligt til at udlevere dem, jf. offentlighedslovens § 29, stk. 1, 2. pkt. Og nogle af vurderingerne kunne slet ikke anses for faglige vurderinger, men var vurderinger af politisk/strategisk karakter og allerede af denne grund ikke ekstraheringspligtige efter § 29.

Hverken § 28 eller § 29 gav således ansøgeren ret til aktindsigt i oplysninger ud over dem, ministeret havde udleveret.

Det fremgik af sagen, at ansøgeren alene var interesseret i nogle bestemte oplysninger, som slet ikke stod i dokumentet. Ombudsmanden mente, at det havde været hensigtsmæssigt og i overensstemmelse med god forvaltningsskik, hvis ministeriet udtrykkeligt havde oplyst, at oplysningerne ikke fandtes i dokumentet. Hvis ministeriet var gået i dialog med ansøgeren, anså ombudsmanden det for sandsynligt, at ansøgeren havde meddelt ministeriet, at hun ikke var interesseret i aktindsigt i dokumentet, og at ministeriet dermed havde undgået at bruge ressourcer på at behandle ansøgningen om aktindsigt.

Ombudsmanden forstod videre, at ansøgeren ønskede, at ministeriet svarede på hendes spørgsmål, uanset om der fandtes dokumenter, der omtalte disse. Ombudsmanden bad derfor ministeriet om at forholde sig til hendes spørgsmål.

6. Retlige problemer i forbindelse med digitalisering

Indførelsen af digital teknik i den offentlige forvaltning skaber en række forvaltningsretlige problemstillinger. Især har det vist sig, at indretningen af digitale administrative systemer ikke i alle tilfælde sker på en sådan måde, at de forvaltningsretlige krav kan opfyldes. Ombudsmanden har adskillige gange udtalt sig om disse spørgsmål.

Der blev udtaget to sager herom til beretningen for 2014:

a. Sag 2014-24 var en udløber af ombudsmandens udtalelse fra 2005 om planerne om at etablere et fælles IT-system for de centrale inddrivelsesmyndigheder (EFI). Ombudsmanden bad dengang Skatteministeriet om en udtalelse om, hvordan ministeriet ville sikre, at det planlagte IT-system blev indrettet således, at det opfyldte de forvaltningsretlige krav. Ombudsmanden pegede bl.a. på, at han tidligere havde stødt på vanskeligheder i digitale systemer med at sikre, at myndigheder bevarede autentiske kopier af breve, overholdt pligten til vejledning og underretning af borgere, notatpligten, begrundelsespligten, pligten til klagevejledning, pligten til underskrift, pligten til partshøring og officialprincippet, og at myndighederne sikrede borgernes ret til repræsentation og styring af praksisdannelse.

Først næsten ni år efter at EFI var blevet sat delvist i drift, modtog ombudsmanden en beskrivelse af, hvorledes de forvaltningsretlige krav ville blive overholdt i det nye system. Ombudsmanden anså det for utilfredsstillende, at en dækkende beskrivelse af, hvorledes de forvaltningsretlige krav ville blive overholdt, først blev tilvejebragt, efter at systemet var sat i drift. Og ombudsmanden anså det for meget beklageligt, at Skatteministeriet måtte konstatere, at der ikke under udviklingen af det nye IT-system syntes at have været løbende dokumentation mv. af systemets overholdelse af de forvaltningsretlige krav.

Ombudsmanden fremkom med en række generelle betragtninger om forudsætningerne for en forsvarlig tilrettelæggelse af arbejdet med at udvikle nye IT-systemer til det offentlige og gav udtryk for, at en endelig stillingtagen til, om EFI på tilstrækkelig vis understøttede en korrekt anvendelse af de forvaltningsretlige regler, måtte ske i forbindelse med behandlingen af konkrete sager.

b. Ombudsmanden rejste i sag 2014-34 over for Finansministeriet det generelle spørgsmål om sikringen af, at nye offentlige IT-systemer overholder de forvaltningsretlige krav til sagsbehandlingen. Baggrunden for denne henvendelse var en række sager – herunder sag 2014-24, som er nævnt ovenfor i pkt. A.6.a – om de problemer, der opstår, når der indføres nye IT-systemer i det offentlige, som ikke på tilstrækkelig vis understøtter den relevante lovgivning.

Ombudsmanden modtog et svar fra Digitaliseringsstyrelsen, hvoraf det fremgik, at styrelsen og Justitsministeriet var enige om, at der var behov for en bred vejledningsindsats over for myndighederne for at sikre, at nye offentlige IT-systemer bliver indrettet således, at de overholder de forvaltningsretlige krav.

Styrelsen redegjorde samtidig for, hvordan styrelsen og ministeriet konkret ville gennemføre vejledningsindsatsen. Der ville bl.a. blive udarbejdet et afsnit om de forvaltningsretlige spørgsmål, man særligt skulle være opmærksom på i forbindelse med digitaliseringsprojekter. Afsnittet ville indgå i Justitsministeriets næste skrivelse om lovtekniske emner og blive sat ind i en vejledning om digitaliseringsklar lovgivning, som styrelsen var i færd med at udarbejde.

Det forventedes endvidere, at der ville blive henvist til to steder i den digitale lovprocesguide i forbindelse med en kommende revision af denne. Der ville også blive udarbejdet en vejledningstekst, som ville blive integreret i to vejledninger fra Digitaliseringsstyrelsen: ”Vejledning om den fællesstatslige it-projekt-model” og ”Vejledning om programmodellen”. Og der ville blive lavet en vejledningstekst, som ville blive indarbejdet i Styregruppen for Digitaliseringsstrategiens vejledning ”God selvbetjening – udviklingsvejledning for selvbetjeningsløsninger”.

På det foreliggende grundlag foretog ombudsmanden sig ikke mere i sagen, men bad Finansministeriet om at underrette ham om, hvad der videre skete, og om at modtage kopi af det materiale, som blev udarbejdet til brug for den nævnte vejledningsindsats.

7. Tavshedspligt og videregivelse af oplysninger

Spørgsmålet om udlevering af oplysninger fra en forvaltningsmyndighed til udenforstående er reguleret i straffelovens §§ 152-152 e om tavshedspligt, kapitel 8 i forvaltningsloven, kapitel 4 i persondataloven samt i et stort antal særbestemmelser i lovgivningen. Bestemmelserne skal ses og anvendes i sammenhæng med reglerne om aktindsigt til almenheden.

Der blev udtaget to sager om tavshedspligt til beretningen for 2014:

a. Sag 2014-7 angik det daværende Sundhedsvæsenets Patientklagenævns behandling af en klagesag. Klageren mente, at nævnet burde indhente nogle elektroniske medicinoplysninger fra den såkaldte Medicinprofil til brug for behandlingen af den konkrete sag. Nævnet og Patientombuddet var af den opfattelse, at der ikke var hjemmel til at indhente oplysningerne i Medicinprofilen til brug for en patientklagesag, idet reglerne i sundhedslovens § 157 måtte fortolkes som en udtømmende regulering af enhver form for videregivelse af elektroniske medicinoplysninger.

Ombudsmanden fandt på baggrund af ordlyden og forarbejderne til § 157, at bestemmelsen udtømmende regulerer spørgsmålet om den kreds, der har adgang til direkte online-opslag, samt spørgsmålet om automatiseret videregivelse til elektroniske patientjournalsystemer.

Derimod havde ombudsmanden vanskeligt ved at følge den fortolkning, som myndighederne havde anlagt, om at bestemmelsen udtømmende regulerede enhver form for videregivelse af oplysninger fra Medicinprofilen, herunder også den indhentelse og videregivelse, der ikke foretages ved online-opslag. Der var heller ikke grundlag for at antage, at ministeren ved bemyndigelsesbestemmelserne i § 157 havde fået en udtømmende adgang til at regulere dette forhold. En sådan fortolkning ville desuden føre til et urimeligt resultat.

Det måtte således have formodningen imod sig, at Sundhedsvæsenets Patientklagenævn (nu Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn) skulle være afskåret fra at indhente oplysninger fra Medicinprofilen til brug for behandlingen af en konkret patientklagesag.

Den videregivelse fra Medicinprofilen, som herefter ikke kan anses for reguleret af § 157, kan efter ombudsmandens opfattelse heller ikke anses for omfattet af kapitel 9 i sundhedsloven, da disse regler regulerer sundhedspersoners videregivelse fra patientjournaler, mens oplysninger fra Medicinprofilen videregives af en myndighed.

Derimod må videregivelse fra Medicinprofilen, herunder til Sundhedsvæsenets Patientklagenævn og Patientombuddet, vurderes efter § 7 i persondataloven. I forbindelse med videregivelse af oplysninger til en patientklagesag måtte det i givet fald være § 7, stk. 2, nr. 4, om ”behandling, herunder videregivelse, der er nødvendig for at et retskrav kan fastlægges, gøres gældende eller forsvares”, der var relevant.

Ombudsmanden tilføjede, at i det omfang betingelserne for videregivelse er opfyldt i henhold til § 7, stk. 2, nr. 4, indebærer forvaltningslovens § 31 – om myndigheders pligt til på anmodning at udlevere oplysninger til hinanden – en egentlig pligt til at videregive oplysningen til den rekvirerende myndighed.

b. Sag 2014-32 vedrørte fortolkningen og den nærmere karakteristik af § 18, stk. 7, i CVR-loven. Ifølge bestemmelsen ”må oplysning om antal ansatte kun videregives til private i form af en størrelsesgruppe efter regler, der fastsættes i registerforskrifterne for Det Centrale Virksomhedsregister (CVR-registeret), jf. lov om behandling af personoplysninger”. Af forarbejderne til bestemmelsen fremgik, at det nøjagtige, aktuelle antal ansatte i en virksomhed ofte opfattes som følsom data, og at det derfor i bestemmelsen blev fastsat, at denne oplysning kun må gives til private i form af størrelsesgrupper.

I sag 2014-32 fik bestemmelsen betydning i forbindelse med, at journalist A anmodede Erhvervsstyrelsen om at få udleveret en række oplysninger fra CVR-registeret, bl.a. om antallet af ansatte i en række virksomheder i årene 2006-13. Oplysningerne var offentligt tilgængelige via udtræk fra registeret, men kun i større intervaller. A ønskede enten at få oplyst det eksakte antal ansatte tilknyttet de anførte p-numre (numre, der identificerer produktionsstedet) eller at få oplysningerne i mindre intervaller, ”gerne så små intervaller som muligt”. Styrelsen afslog, med henvisning til at en udlevering ville være i strid med § 18, stk. 7, og at denne bestemmelse måtte fortolkes som en særlig tavshedspligtsbestemmelse, som var til hinder for, at oplysningerne blev givet i mindre intervaller end de allerede fastlagte. Erhvervs- og Vækstministeriet stadfæstede denne afgørelse.

Ombudsmanden lagde til grund, at A’s ansøgning angik sammenstilling af oplysninger fra en database, jf. offentlighedslovens § 11, men var enig med myndighederne i, at § 18, stk. 7, måtte anses for en særlig tavshedspligtsbestemmelse efter offentlighedslovens § 35, og at bestemmelsen i en vis udstrækning begrænsede A’s ret til sammenstilling af oplysninger.

8. Meddelelse af afgørelser

Der gælder en almindelig forvaltningsretlig grundsætning om, at en afgørelse for at få de tilsigtede retsvirkninger skal meddeles til afgørelsens adressat og eventuelle andre parter i sagen. Retsgrundsætningen har lovsniveau og kan derfor kun fraviges ved lov eller med sikker hjemmel i lov.

En af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2014, handlede om denne problemstilling:

a. I sag 2014-2 havde ombudsmanden under et besøg den 19. april 2012 i et botilbud for demente i Esbjerg Kommune modtaget oplysning om, at botilbuddet havde taget en bestemt slags døråbnere i brug i forhold til en beboer, A, for at forhindre beboeren i at forlade botilbuddet og derved udsætte sig selv eller andre for fare. Døråbnerne var oprindelig sat op i forhold til en anden beboer, som var afgået ved døden.

Først den 25. april 2012, dvs. efter ombudsmandens besøg, godkendte kommunen etableringen af de særlige døråbnere i forhold til A.

Ombudsmanden lagde til grund, at etableringen af døråbnere var en afgørelse, og at det måtte anses for meget kritisabelt, at døråbnerne var taget i brug, inden kommunen formelt havde truffet afgørelse herom efter § 125, stk. 3, i serviceloven. Kommunens afgørelse burde efter ombudsmandens opfattelse være skriftlig, indeholde klagevejledning, ledsages af en begrundelse og være meddelt til ikke blot A, men også til pårørende – f.eks. en ægtefælle. At afgørelsen i den foreliggende sag slet ikke var blevet meddelt til nogen, anså ombudsmanden for en meget beklagelig fejl.

9. Offentliggørelse af afgørelser

Der findes en del lovbestemmelser, som påbyder, at myndigheder på eget initiativ offentliggør afgørelser, typisk på internettet. Formålene med disse regler er forskellige, men en del af reglerne skal sikre, at offentligheden får kendskab til, at forskellige udøvere af hverv har fået kritik for forsømmelser mv.

En enkelt sag udtaget til beretningen for 2014 handlede om en sådan såkaldt gabestoksregel:

a. I sag 2014-1 havde Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn truffet afgørelser med kritik af nogle sundhedspersoner for alvorlige eller gentagne forsømmelser mv. Patientombuddet, som er sekretariat for nævnet, offentliggjorde afgørelserne som foreskrevet i § 8 i bekendtgørelse nr. 1445 af 15. december 2010 om offentliggørelse af afgørelser mv. i klage- og tilsynssager på sundhedsområdet. Ved en fejl blev afgørelserne først offentliggjort, op imod halvandet år efter at de blev truffet.

I bekendtgørelsens § 9, stk. 1, står der, at offentliggjorte afgørelser forbliver offentlige i to år og derpå fjernes fra Patientombuddets internetadresse. I overensstemmelse med denne bestemmelse meddelte Patientombuddet de sundhedspersoner, som havde fået kritik, at afgørelserne ville forblive offentlige på de relevante hjemmesider i to år fra offentliggørelsestidspunktet.

Lægeforeningen klagede til ombudsmanden og anførte, at afgørelserne dermed var blevet offentliggjort i strid med en forudsætning i bemyndigelsesbestemmelsen – § 17 i lov om klage- og erstatningsadgang inden for sundhedsvæsenet – om at afgørelser offentliggøres, straks efter at de er truffet. Foreningen ønskede derfor, at afgørelserne blev fjernet fra hjemmesiderne, inden der var gået to år.

Ombudsmanden var enig med Lægeforeningen i, at lovens § 17 på baggrund af forarbejderne må fortolkes således, at nævnets afgørelser skal offentliggøres, umiddelbart efter at de er truffet, dog således at offentliggørelse tidligst må ske dagen efter, at afgørelsen er sendt til den pågældende sundhedsperson. Ombudsmanden anså det derfor for særdeles beklageligt, at Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn ikke havde sørget for offentliggørelse, umiddelbart efter at afgørelserne blev truffet.

Ombudsmanden henviste til, at de pågældende sundhedspersoner på baggrund af forarbejderne til lovens § 17 havde en berettiget forventning om, at offentliggørelse ville finde sted, umiddelbart efter at afgørelsen blev truffet.

Ombudsmanden noterede sig både, at Patientombuddet havde oplyst, at der var strammet op på procedurerne, med henblik på at offentliggørelse sker hurtigst muligt, og at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse i en udtalelse havde oplyst, at ministeriet ville være indstillet på at ændre bekendtgørelsen, således at bekendtgørelsen på dette punkt mere udtrykkeligt afspejlede, at offentliggørelse skal ske straks.

Efter ombudsmandens opfattelse var der holdepunkter i forarbejderne til lovens § 17 for at fortolke §§ 8 og 9 i bekendtgørelsen således, at forudsætningen om, at en afgørelse skal forblive offentlig i to år, kan fraviges, hvis afgørelsen ikke er blevet offentliggjort umiddelbart efter, at den er truffet. Disse holdepunkter var dog ikke tilstrækkeligt sikre til at fortolke bekendtgørelsens § 9, stk. 1, 1. pkt., sådan, at afgørelser i de omhandlede tilfælde skal forblive offentlige i kortere tid end i to år.

Ombudsmanden lagde herved vægt på, at formuleringen ”afgørelser (…) forbliver offentlige i 2 år” i § 9 var klar, og at sammenhængen mellem de to forudsætninger i lovens forarbejder ikke var tilsvarende sikker. Hertil kom, at selve formålet med offentliggørelsesordningen – at styrke patienternes grundlag for valg af egen læge – talte for, at offentliggørelse sker i hele den forudsatte periode. Ombudsmanden kunne derfor ikke kritisere, at myndighederne ikke mente at kunne fortolke reglerne således, at Sundhedsvæsenets Patientklagenævn konkret kunne beslutte at fravige offentlighedsperioden på to år.

Ombudsmanden overvejede herefter, om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse havde mulighed for at dispensere fra bekendtgørelsen til fordel for de pågældende sundhedspersoner. Ombudsmanden konstaterede, at det er en anerkendt forvaltningsretlig praksis, at en administrativ bestemmelse inden for lovens rammer kan fraviges til fordel for borgeren af den myndighed, der har udstedt bestemmelsen, selv om der ikke er fastsat hjemmel for en sådan dispensation.

Ministeriet fandt, at der ikke var grundlag for at fortolke § 17 således, at ministeren i den foreliggende sag havde bemyndigelse til administrativt at dispensere fra bekendtgørelsen. Ombudsmanden udtalte, at han efter sin gennemgang af §§ 8 og 9 i bekendtgørelsen og forarbejderne til lovens § 17 mente, at ministeren i hvert fald ikke i den foreliggende situation var forpligtet til at dispensere fra det almindeligt gældende krav om, at afgørelserne skulle forblive offentligt tilgængelige i to år. Herefter fandt ombudsmanden ikke grundlag for at foretage en vurdering af, om ministeren ville have været berettigettil at dispensere.

10. Begrundelse

Skriftlige afgørelser, der ikke giver den pågældende part fuldt ud medhold, skal ifølge forvaltningslovens § 22 være ledsaget af en begrundelse. En begrundelse skal ifølge § 24, stk. 1, indeholde en ”henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet”. Endvidere skal afgørelsen, for så vidt der foreligger et administrativt skøn, angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen, jf. § 24, stk. 1, 2. pkt. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som har været tillagt betydning for afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 2.

  • § 24, stk. 1, 2. pkt., og stk. 2, gælder ikke i de sager, der er nævnt i lovens § 9, stk. 4 (visse straffesager). Begrundelsens indhold kan endvidere begrænses, i det omfang partens interesse i at se begrundelsen bør vige for afgørende hensyn til parten selv eller andre private eller offentlige interesser, jf. § 24, stk. 3.

Begrundelsen skal være formuleret klart og utvetydigt og være subjektivt rigtig, dvs. afspejle de hensyn og overvejelser, der rent faktisk har været lagt til grund for afgørelsen.

To af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2014, handlede om begrundelser for afgørelser:

a. I sag 2014-5 traf X Kommune den 27. august 2010 afgørelse om, at en borger, A, ikke måtte møde personligt op hos kommunen. Personlig kontakt kunne dog aftales særskilt og ville efter aftale kunne foregå på politistationen. Det fremgik ikke, at der var nogen tidsmæssig begrænsning for forbuddet.

Baggrunden for forbuddet var, at A havde optrådt truende over for kommunens personale samt havde udøvet hærværk under et fremmøde på rådhuset. Det retlige grundlag for afgørelsen var anstaltsforhold.

I lang tid havde A ikke kontakt med kommunen. Den 8. marts 2012 bad A telefonisk om, at forbuddet blev ophævet, og den 20. marts 2012 svarede kommunen og fastholdt, at han ikke måtte møde op hos kommunen. Kommunen tilbød ham dog en samtale med en sagsbehandler, en leder og en sikkerhedsvagt. I brevet skrev kommunen, at hvis A det næste halve år viste, at han kunne opføre sig ordentligt, ville man overveje at ophæve forbuddet.

Den 13. og 18. september 2012 mødte A op i kommunens jobcenter. I et brev af 28. september 2012 meddelte kommunen ham, at fremmødeforbuddet blev forlænget, da han ikke havde overholdt forbuddet af 20. marts 2012. Kommunen mente, at forbuddet af 20. marts 2012 gjaldt for seks måneder, men erkendte i et brev til A’s advokat, at den tidsmæssige udstrækning ikke fremgik med tilstrækkelig klarhed af brevet.

Ombudsmanden udtalte, at forvaltningsakter skal være klart og bestemt affattet, og at det er hovedreglen, at der i tvivlstilfælde skal fortolkes mod affatteren. Brevet af 20. marts 2012 var efter ombudsmandens mening mindre klart, men set i lyset af, at A telefonisk havde fået at vide, at han ikke måtte møde frem på kommunen, men skulle lægge et brev i postkassen udenfor, fandt ombudsmanden, at A ved sit fremmøde den 13. og 18. september 2012 havde overtrådt forbuddet.

b. En journalist, A, søgte i sag 2014-20 aktindsigt hos Justitsministeriet i navnene på de fem advokater, der senest havde været – men ikke længere var – antaget efter retsplejelovens § 784, stk. 2. Denne bestemmelse handler om antagelse af en kreds af advokater, som kan beskikkes i forbindelse med indgreb i meddelelseshemmeligheden i sager, hvor PET efterforsker forbrydelser mod statens sikkerhed.

Ministeriet afslog at give aktindsigt med henvisning til den dagældende offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 3 (§ 33, nr. 1, i den nye offentlighedslov). Efter disse bestemmelser kan retten til aktindsigt begrænses af væsentlige hensyn til statens sikkerhed og efterforskning af lovovertrædelser. Ministeriet henviste til støtte for anvendelsen af bestemmelsen til risikoen for utilbørlig påvirkning af de pågældende advokater med henblik på eventuelt at opnå adgang til klassificerede oplysninger.

Ombudsmanden gav udtryk for, at der var for meget tvivl om, hvad der var ministeriets reelle begrundelse for afslaget, til at han på det foreliggende grundlag kunne anerkende den trufne afgørelse. Han henstillede derfor til ministeriet at træffe en ny afgørelse. Ministeriet traf ny afgørelse og afslog på ny aktindsigt i navnene på de pågældende advokater.

Ombudsmanden fandt, at ministeriet i forbindelse med den nye afgørelse havde givet en samlet forklaring på afslaget. Der var således ikke længere tvivl om, hvad der var ministeriets reelle begrundelse for, at der var et mere generelt behov for at hemmeligholde navnene på de fem advokater. Om der herefter forelå så væsentlige hensyn til statens sikkerhed og efterforskning af lovovertrædelser, at der var grundlag for afslag på aktindsigt, kunne efter ombudsmandens opfattelse fortsat give anledning til en vis tvivl.

Ombudsmanden erkendte samtidig, at han ikke havde forudsætninger for at foretage en sådan fagkyndig og til dels skønsmæssig vurdering på en anden og bedre måde end Justitsministeriet og PET. Samlet set havde han derfor ikke grundlag for kritik af den nye afgørelse.

Ombudsmanden bemærkede, at det samlede sagsforløb havde vist, at det havde været vanskeligt at få konkrete og forståelige begrundelser frem i sagen, ligesom Justitsministeriets synspunkter til dels havde skiftet undervejs. Det var først, da ombudsmanden i sine høringer og i udtalelsen om den første afgørelse havde stillet sig tvivlende over for, om der reelt forelå så væsentlige hensyn til statens sikkerhed mv., at hemmeligholdelse var klart påkrævet, at der fremkom en egentlig forklaring fra Justitsministeriet.

Sagen illustrerede efter ombudsmandens mening vigtigheden af, at myndighederne også i sager vedrørende PET fra starten forholder sig kritisk – og selvkritisk – til, om der reelt foreligger hensyn, der kan begrunde afslag på aktindsigt. Dette vil være med til at sikre, at oplysninger, som der er ret til aktindsigt i, faktisk bliver udleveret fra starten, og at der – ligeledes fra starten – bliver givet en konkret og forståelig begrundelse for, hvorfor nogle oplysninger eventuelt må hemmeligholdes. Den foreliggende sag kunne efterlade det indtryk, at dette ikke fuldt ud var sket.

 

B. Hjemmelsspørgsmål

Forvaltningens konkrete afgørelsesvirksomhed er omfattet af en række almene retlige begræns­ninger. Særligt væsentligt er legalitetsprincippet, som kort går ud på, at afgørelser, der pålægger borgerne byrder eller tillægger dem rettigheder, skal have hjemmel, typisk i lov eller bekendtgø­relse. Afgørelserne må endvidere ikke stride mod lovgivningen.

I den udstrækning afgørel­sernes retlige forudsætninger eller deres indhold ikke er beskrevet i hjemmelsgrundlaget, er det overladt til forvaltningen selv at fastlægge de re­levante kriterier og foretage afvejningen samt udforme afgørelsens indhold. Denne udfyldende eller skønsmæssige virksomhed er styret af nog­le retsgrundsætninger, der navnlig er udviklet i dom­stolenes og ombudsmandens praksis. Der er tale om proportionalitetsgrundsætningen, forbud mod magtfordrejning, forbud mod usaglig forskelsbehandling og forbud mod at afskære skønsudøvelse (skøn under regel). Hertil kommer, at en række almene retskildesynspunkter i praksis tillægges betydning ved afgrænsningen af, hvilke kriterier der kan anses for lovlige i forbindelse med forvaltningens skønsudøvelse; herunder især internationale eller nationale menneskerettigheder.

I det følgende er omtalt udtalelser om hjemmelsproblemer. Udtalelserne er systematiseret efter, hvilken af de netop nævnte retskildebetragtninger sagerne belyser.

Der blev i 2014 udtaget i alt 11 sager til beretningen om hjemmelsspørgsmål:

1. Legalitetsprincippet

Forvaltningens afgørelser og visse andre af forvaltningens aktiviteter skal som anført have hjemmel i en anerkendt retskilde og må ikke være i strid med trin-højere-regler. Kravene til retsgrundlagets trinhøjde og karakter beror på, hvor indgribende afgørelsen er i forhold til den pågældende borger. Det antages dog, at den udstedende myndighed inden for lovens rammer kan fravige administrative regler til fordel for borgeren, medmindre det af retsgrundlaget fremgår, at en sådan konkret dispensation er udelukket.

Seks beretningssager fra 2014 vedrører hjemmelsgrundlaget for forvaltningens virksomhed:

a. I sag 2014-1 havde Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn truffet afgørelser med kritik af nogle sundhedspersoner for alvorlige eller gentagne forsømmelser mv. Patientombuddet, som er sekretariat for nævnet, offentliggjorde afgørelserne som foreskrevet i § 8 i bekendtgørelse nr. 1445 af 15. december 2010 om offentliggørelse af afgørelser mv. i klage og tilsynssager på sundhedsområdet. Ved en fejl blev afgørelserne først offentliggjort, op imod halvandet år efter at de blev truffet.

I bekendtgørelsens § 9, stk. 1, står der, at offentliggjorte afgørelser forbliver offentlige i to år og derpå fjernes fra Patientombuddets internetadresse. Lægeforeningen krævede på vegne af de pågældende sundhedspersoner, at afgørelserne blev fjernet inden udløbet af to-års-perioden.

Efter ombudsmandens mening måtte §§ 8 og 9 fortolkes således, at bestemmelserne ikke gav Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn bemyndigelse til at fravige kravet om to års offentliggørelse. Ombudsmanden overvejede herefter, om Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse havde mulighed for at dispensere fra bekendtgørelsen til fordel for de sundhedspersoner, som havde fået kritik. Ombudsmanden konstaterede, at det er en anerkendt forvaltningsretlig praksis, at en administrativ bestemmelse inden for lovens rammer kan fraviges til fordel for borgeren af den myndighed, der har udstedt den, selv om der ikke er fastsat hjemmel for en sådan dispensation.

Ministeriet udtalte i sagen, at der ikke var grundlag for at fortolke bemyndigelseslovens § 17 (lovbekendtgørelse nr. 1113 af 11. juli 2011 om klage- og erstatningsadgang inden for sundhedsvæsenet) således, at ministeren i den foreliggende sag havde bemyndigelse til administrativt at dispensere fra bekendtgørelsen.

Ombudsmanden mente, efter sin gennemgang af §§ 8 og 9 i bekendtgørelsen og forarbejderne til lovens § 17, at ministeren i hvert fald ikke i den foreliggende situation var forpligtet til at dispensere fra det almindeligt gældende krav om, at afgørelserne skulle forblive offentligt tilgængelige i to år. Herefter fandt ombudsmanden ikke grundlag for at foretage en vurdering af, om ministeren ville have været berettiget til at dispensere.

b. I sag 2014-2 havde ombudsmanden under et besøg den 19. april 2012 i et botilbud for demente i Esbjerg Kommune modtaget oplysning om, at botilbuddet havde taget en bestemt slags døråbnere i brug i forhold til en beboer, A, for at forhindre beboeren i at forlade botilbuddet og derved udsætte sig selv eller andre for fare. Døråbnerne var oprindelig sat op i forhold til en anden beboer, som var afgået ved døden. Først den 25. april 2012, dvs. efter ombudsmandens besøg, godkendte kommunen etableringen af de særlige døråbnere i forhold til A.

Ombudsmanden lagde til grund, at etableringen af døråbnere var en afgørelse, og at det måtte anses for meget kritisabelt, at døråbnerne var taget i brug, inden kommunen formelt havde truffet afgørelse herom efter § 125, stk. 3, i serviceloven. Anvendelsen af døråbnerne i denne periode måtte efter ombudsmandens opfattelse anses for at have været uhjemlet.

c. Sag 2014-3. To journalister havde uafhængigt af hinanden søgt om aktindsigt i dokumenter, som handlede om øremærket barsel til fædre. Dokumenterne var udarbejdet af Skatteministeriets særlige rådgiver og sendt til et eller flere mediehuse. Ministeriet afslog anmodningerne, med henvisning til at der ikke var tale om en opgave, som var knyttet til ministerens funktion som minister, men om en opgave, ministeren varetog i sin funktion som partipolitiker. Dokumenterne var derfor ikke forbundet med administrativ sagsbehandling i ministeriet og således ikke omfattet af offentlighedsloven. Denne opfattelse var ombudsmanden enig i.

I fortsættelse af spørgsmålet om aktindsigt rejste ombudsmanden spørgsmålet om, hvorvidt ministerens særlige rådgiver i sin rolle som ansat og lønnet medarbejder i ministeriet lovligt kunne beskæftige sig med den pågældende opgave. Ombudsmanden henviste til betænkning nr. 1537/2013, ”Ministres særlige rådgivere – et serviceeftersyn”, side 132, hvor det er anført, at der generelt gælder vide grænser for de særlige rådgiveres rådgivning og bistand til ministerens partiarbejde, og at der ikke principielt er hindringer for, at de særlige rådgivere følger ministeren til møder eksempelvis i partiorganisationen, til debatter eller til landsmøder. Det er ofte en central del af rådgiverens funktion at være bindeled mellem ministeriet og ministerens parti. Grænsen for de særlige rådgiveres bistand til ministeren bør trækkes ved opgaver, som alene vedrører ministerens rolle som partipolitiker.

På baggrund af ministeriets redegørelse i sagen om sagsforløbet var ombudsmanden enig i, at der var tale om en opgave, som ikke var knyttet til ministerens funktion som minister. Han mente dog ikke, at han – set i lyset af betænkningens beskrivelse af grænserne for de særlige rådgiveres bistand – havde grundlag for at kritisere Skatteministeriets opfattelse af, at der var tale om en opgave, som den særlige rådgiver lovligt kunne beskæftige sig med.

d. I sag 2014-5 traf X Kommune den 27. august 2010 afgørelse om, at en borger, A, ikke måtte møde personligt op hos kommunen. Personlig kontakt kunne dog aftales særskilt og ville efter aftale kunne foregå på politistationen. Det fremgik ikke, at der var fastsat nogen tidsmæssig begrænsning for forbuddet.

Baggrunden for forbuddet var, at A havde optrådt truende over for kommunens personale og udøvet hærværk under et fremmøde på rådhuset. Det retlige grundlag for afgørelsen var anstaltsforhold.

I lang tid havde A ikke kontakt med kommunen. Den 8. marts 2012 bad han telefonisk om, at forbuddet blev ophævet, og den 20. marts 2012 svarede kommunen og fastholdt, at han ikke måtte møde op hos kommunen. Kommunen tilbød ham dog en samtale med en sagsbehandler, en leder og en sikkerhedsvagt. I sit brev til borgeren skrev kommunen, at hvis A det næste halve år viste, at han kunne opføre sig ordentligt, ville kommunen overveje at ophæve forbuddet.

Den 13. og 18. september 2012 mødte A op i kommunens jobcenter. I et brev af 28. september 2012 meddelte kommunen ham, at fremmødeforbuddet blev forlænget, da han ikke havde overholdt forbuddet af 20. marts 2012. Kommunen mente, at forbuddet af 20. marts 2012 gjaldt for seks måneder, men erkendte i et brev til A’s advokat, at den tidsmæssige udstrækning ikke fremgik med tilstrækkelig klarhed af brevet.

Ombudsmanden udtalte, at forvaltningsakter skal være klart og bestemt affattet, og at det er hovedreglen, at der i tvivlstilfælde skal fortolkes mod affatteren. Brevet af 20. marts 2012 var efter ombudsmandens mening mindre klart, men i lyset af, at A telefonisk havde fået at vide, at han ikke måtte møde frem på kommunen, men skulle lægge et brev i postkassen udenfor, fandt ombudsmanden, at A ved sine fremmøder den 13. og 18. september 2012 havde overtrådt forbuddet.

Ombudsmanden fandt det derimod tvivlsomt, om denne overtrædelse i sig selv berettigede kommunen til at forlænge forbuddet med et halvt år. Efter det for ombudsmanden oplyste havde der ikke siden august 2010 været episoder med A, og der var derfor ingen dokumentation til støtte for en afgørelse om at begrænse A’s fremmøde af hensyn til personalets tryghed. Kommunen burde således den 28. september 2012 have meddelt A, at forbuddet af 20. marts 2012 ikke længere var gældende, og at han fremover kunne møde hos kommunen på samme vilkår som kommunens øvrige borgere.

e. Sag 2014-6 angik beskatningen af en avance ved salget af en ejerlejlighed i 2006. Lejligheden blev købt i 2003 af A og udlejet af hende, men hendes ægtefælle selvangav driftsresultatet. Skattecenteret ændrede den 31. marts 2008 ægtefællens skatteansættelse for 2006, således at fortjenesten ved salget blev opført som indtægt for ham. Denne afgørelse påklagede A’s ægtefælle, og Skatteankenævnet ændrede ved en afgørelse af 5. januar 2009 hans skatteansættelse for 2006, idet han ikke ansås for at være rette indkomstmodtager.

Skattecenteret genoptog derpå A’s skatteansættelse for 2006 og sendte hende den 5. maj 2009 et forslag til ændring af skatteansættelsen for 2006, således at fortjenesten på 94.034 kr. ved salget af ejendommen nu indgik i hendes indkomst. Og den 17. juni 2009 traf skattecenteret afgørelse i overensstemmelse med forslaget. Denne afgørelse tiltrådte skatteankenævnet 26. oktober 2010, dog således at indkomsten for 2006 blev forhøjet med 99.709 kr. Skatteankenævnet slog samtidig fast, at betingelserne i skatteforvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, for ekstraordinær genoptagelse af A’s sag var opfyldt. (§ 27, stk. 1, nr. 5, angår genoptagelse i tilfælde af forsætligt eller groft uagtsomt skattesvig).

B klagede den 5. januar 2011 som repræsentant for A til Landsskatteretten over afgørelsen og gjorde bl.a. gældende, at betingelserne i skatteforvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, for ekstraordinær genoptagelse ikke var opfyldt, og at afgørelsen derfor var ugyldig. B gjorde også gældende, dels at A ikke var rette indkomstmodtager, og at indkomsten derfor burde henregnes til A’s ægtefælle, idet han havde drevet udlejningsvirksomheden, dels at indtægterne løbende var blevet medregnet i ægtefællens skattepligtige indkomst. Dertil kom, at A’s ægtefælle havde foretaget alt omkring lejligheden, herunder istandsættelse og udlejning.

Efter at have modtaget et forslag af 17. juni 2011 til en afgørelse fra Landsskatteretten frafaldt B på A’s vegne indsigelsen om, at betingelserne om ekstraordinær genoptagelse ikke var opfyldt. I forslaget havde Landsskatteretten – som begrundelse for, at betingelserne for ekstraordinær genoptagelse var opfyldt – henvist til skatteforvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 2 (der handler om ansættelse som følge af ændringer i en sambeskattet ægtefælles indkomst), og ikke til § 27, stk. 1, nr. 5. B fastholdt, at A ikke var rette indkomstmodtager.

Ved kendelse af 7. september 2011 tiltrådte Landsskatteretten skatteankenævnets afgørelse og pålagde således A skattepligt for 2006 af ejendomsavancen. Landsskatteretten tog ikke klart stilling til, om de tidsmæssige betingelser for genoptagelse af sagen havde været opfyldt.

A klagede den 31. august 2012 til ombudsmanden over afgørelsen og kritiserede særskilt, at Landsskatteretten havde anset betingelserne for ekstraordinær genoptagelse i skatteforvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, for opfyldt. Ombudsmanden bad derfor i en høringsskrivelse Landsskatteretten om bl.a. at udtale sig om, hvilke genoptagelsesregler der efter Landsskatterettens opfattelse fandt anvendelse i sagen, samt om hvorvidt betingelserne for ekstraordinær genoptagelse kunne anses for opfyldt.

Landsskatteretten svarede, at retten ikke havde anset sig for forpligtet til at fastholde en prøvelse af A’s ugyldighedspåstand med hensyn til betingelserne for genoptagelse, henset til at A’s repræsentant havde frafaldet dette klagepunkt.

Reglerne om genoptagelse fandtes på daværende tidspunkt i §§ 26 og 27 i skatteforvaltningsloven samt i bekendtgørelse nr. 1095 af 15. november 2005 om en kort frist for skatteansættelse af personer med enkle økonomiske forhold. Efter ombudsmandens opfattelse var betingelserne i bekendtgørelsen om kort frist for genoptagelse af enkle selvangivelser ikke opfyldt, og der kunne rejses tvivl om, hvorvidt betingelserne i skatteforvaltningslovens § 27 om ekstraordinær genoptagelse var opfyldt. En overholdelse af disse regler var imidlertid afgørende for, om der kunne ske en ændring af A’s skatteansættelse for 2006.

Ombudsmanden udtalte videre, at det følger af legalitetsprincippet, at den offentlige forvaltnings virksomhed som udgangspunkt skal have støtte i lovgivningen. Det betyder bl.a., at en afgørelse som udgangspunkt skal have hjemmel i lovgivningen. Det påhviler endvidere den enkelte forvaltningsmyndighed i kraft af officialprincippet at fremskaffe fornødne oplysninger om de foreliggende sager eller dog foranledige, at private, herunder parterne, medvirker til sagens oplysning.

Når en klageinstans skal træffe afgørelse, er det principielle udgangspunkt, at klageinstansen skal træffe den materielt lovlige og rigtige afgørelse. Legalitetsprincippet og officialprincippet gælder også for en administrativ klageinstans, og udgangspunktet er derfor, at klageinstansens prøvelse af sagen er en fuldstændig efterprøvelse af hele sagens faktum og af alle sagens retlige spørgsmål.

På den baggrund fandt ombudsmanden ikke, at Landsskatteretten kunne undlade at tage stilling til, om regler om frister for at ændre skatteansættelse til ugunst for borgerne var opfyldt, selv om borgerens repræsentant havde frafaldet at gøre gældende, at betingelserne ikke var opfyldt. Landsskatteretten kunne derfor ikke i den konkrete sag undlade at tage stilling til, om betingelserne for ekstraordinær genoptagelse af A’s skatteansættelse var opfyldt. Ombudsmanden gjorde Landsskatteretten bekendt med sin opfattelse og anmodede retten om at genoptage sagen.

f. Under et tilsynsbesøg overværede besøgsholdet, at to ansatte i et børne- og ungdomspsykiatrisk center på et psykiatrisk hospital tog fat i en mindre dreng, der opholdt sig i centrets gård, og trak ham indenfor, selv om drengen satte sig til modværge. Centret forklarede senere, at drengen, som var dagpatient, ikke ville komme til undervisning, og at han blev fastholdt to gange.

I sag 2014-43 udtalte ombudsmanden, at han var enig med Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, som i en udtalelse havde anført, at psykiatrilovens regler om tvang ikke fandt anvendelse i den foreliggende situation, da drengen var dagpatient.

Ombudsmanden var ligeledes enig med ministeriet i, at magtanvendelse skal have hjemmel, og at hjemlen eventuelt kunne findes i nødværge og nødret, men at der ikke havde været hjemmel i disse regler til det pågældende indgreb.

Ombudsmanden fandt det meget kritisabelt, at centeret havde anvendt tvang i den omhandlede sag.

2. Fortolkning

Anvendelsen af skrevne regler forudsætter, at reglernes nærmere indhold fastlægges, dvs. at der sker en fortolkning af reglerne. Ved fortolkningen kommer flere faktorer i betragtning, såsom reglens ordlyd, forarbejder, reglens formål, reglens kontekst, hensynet til internationale forpligtelser, fortolkningens konsekvens, og hvor indgribende en afgørelse der er tale om.

Der blev i 2014 udtaget to sager til beretningen, hvor der var spørgsmål om den rigtige fortolkning af bestemmelser i lovgivningen:

a. I sag 2014-1 havde Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn truffet afgørelser med kritik af nogle sundhedspersoner for alvorlige eller gentagne forsømmelser mv. Patientombuddet, som er sekretariat for nævnet, offentliggjorde afgørelserne som foreskrevet i § 8 i bekendtgørelse nr. 1445 af 15. december 2010 om offentliggørelse af afgørelser mv. i klage- og tilsynssager på sundhedsområdet. Ved en fejl blev afgørelserne først offentliggjort, op imod halvandet år efter at de blev truffet.

I bekendtgørelsens § 9, stk. 1, står der, at offentliggjorte afgørelser forbliver offentlige i to år og derpå fjernes fra Patientombuddets internetadresse. I overensstemmelse med denne bestemmelse meddelte Patientombuddet de sundhedspersoner, som havde fået kritik, at afgørelserne ville forblive offentlige på de relevante hjemmesider i to år fra offentliggørelsestidspunktet.

Lægeforeningen klagede til ombudsmanden og anførte, at afgørelserne dermed var blevet offentliggjort i strid med en forudsætning i bemyndigelsesbestemmelsen – § 17 i lov om klage- og erstatningsadgang inden for sundhedsvæsenet – om, at afgørelser offentliggøres, straks efter at de er truffet. Foreningen ønskede derfor, at afgørelserne blev fjernet fra hjemmesiderne.

Ombudsmanden var enig med Lægeforeningen i, at lovens § 17 på baggrund af forarbejderne måtte fortolkes således, at nævnets afgørelser skal offentliggøres, umiddelbart efter at de er truffet, dog således at offentliggørelse tidligst må ske, dagen efter at afgørelsen er sendt til den pågældende sundhedsperson. Ombudsmanden anså det derfor for særdeles beklageligt, at Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn ikke havde sørget for offentliggørelse, umiddelbart efter at afgørelserne blev truffet. Ombudsmanden henviste til, at de sundhedspersoner, som havde fået kritik af nævnet, på baggrund af forarbejderne til lovens § 17 havde en berettiget forventning om, at offentliggørelse ville finde sted, umiddelbart efter at afgørelsen blev truffet.

Ombudsmanden noterede sig både, at Patientombuddet havde oplyst, at der var strammet op på procedurerne, med henblik på at offentliggørelse sker hurtigst muligt, og at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse i en udtalelse havde oplyst, at ministeriet ville være indstillet på at ændre bekendtgørelsen, således at bekendtgørelsen udtrykkeligt afspejler, at offentliggørelse skal ske straks.

Efter ombudsmandens opfattelse var der holdepunkter i forarbejderne til lovens § 17 for at fortolke §§ 8 og 9 i bekendtgørelsen således, at forudsætningen om, at en afgørelse skal forblive offentlig i to år, kan fraviges, hvis afgørelsen ikke er blevet offentliggjort, umiddelbart efter at den er truffet. Disse holdepunkter var dog ikke tilstrækkeligt sikre til at fortolke bekendtgørelsens § 9, stk. 1, 1. pkt., sådan, at afgørelser i de omhandlede tilfælde skal forblive offentlige i kortere tid end to år. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at formuleringen ”afgørelser (…) forbliver offentlige i 2 år” i § 9 var klar, og at sammenhængen mellem de to forudsætninger i lovens forarbejder ikke var tilsvarende sikker.

Hertil kom, at selve formålet med offentliggørelsesordningen – at styrke patienternes grundlag for valg af egen læge – talte for, at offentliggørelse sker i hele den forudsatte periode.

Ombudsmanden kunne derfor ikke kritisere, at myndighederne ikke mente at kunne fortolke reglerne således, at Sundhedsvæsenets Patientklagenævn ikke konkret kunne beslutte at fravige offentlighedsperioden på to år.

b. Sag 2014-7 angik det daværende Sundhedsvæsenets Patientklagenævns behandling af en klagesag. Klageren mente, at nævnet burde indhente nogle elektroniske medicinoplysninger fra den såkaldte Medicinprofil til brug for behandlingen af sagen. Nævnet og Patientombuddet var af den opfattelse, at der ikke var hjemmel til at indhente oplysninger i Medicinprofilen til brug for en patientklagesag, idet reglerne i sundhedslovens § 157 måtte fortolkes som en udtømmende regulering af enhver form for videregivelse af elektroniske medicinoplysninger.

Ifølge sundhedslovens § 157 er Lægemiddelstyrelsen (nu Statens Serum Institut) ansvarlig for at føre en elektronisk registrering af de enkelte borgeres medicinoplysninger, herunder ordination, køb, udlevering, indtagelse, dosisændring, ophør og sundhedspersoners restriktioner om brug af medicin samt oplysninger, der er relateret til borgernes medicinoplysninger. I de følgende stykker i § 157 er det i detaljer reguleret, hvilke personer – blandt andre den læge, der har en patient i behandling – der har (online)adgang til oplysningerne. § 157 indeholder endvidere bemyndigelser til, at ministeren for sundhed og forebyggelse kan fastsætte regler om Sundhedsstyrelsens adgang til at få oplysninger til brug for styrelsens tilsyn med autoriserede sundhedspersoners ordination af specifikke typer af lægemidler samt regler om videregivelse fra Medicinprofilen til patientjournalsystemer mv., Det Danske Vaccinationsregister og den myndighed, der er dataansvarlig for National Patientindeks.

Nævnets og Patientombuddets synspunkt var, at disse regler udtømmende gjorde op med, hvornår der kunne udleveres oplysninger fra Medicinprofilen 

Ombudsmanden fandt på baggrund af ordlyden og forarbejderne til § 157, at bestemmelsen udtømmende regulerer spørgsmålet om den kreds, der har adgang til direkte online-opslag, samt om automatiseret videregivelse til elektroniske patientjournalsystemer.

Derimod havde ombudsmanden vanskeligt ved at følge den fortolkning, som myndighederne havde anlagt, om at bestemmelsen udtømmende regulerer enhver form for videregivelse af oplysninger fra Medicinprofilen, herunder også den indhentelse og videregivelse, der ikke foretages ved online-opslag. Der var heller ikke grundlag for at antage, at ministeren ved bemyndigelsesbestemmelserne i § 157 havde fået en udtømmende adgang til at regulere dette forhold. En sådan fortolkning ville desuden føre til et urimeligt resultat.

Det måtte således have formodningen imod sig, at Sundhedsvæsenets Patientklagenævn (nu Sundhedsvæsenets Disciplinærnævn) skulle være afskåret fra at indhente oplysninger fra Medicinprofilen til brug for behandlingen af en patientklagesag.

Den videregivelse fra Medicinprofilen, som herefter ikke kan anses for reguleret af § 157, kan efter ombudsmandens opfattelse heller ikke anses for omfattet af kapitel 9 i sundhedsloven. Det skyldes, at disse regler regulerer sundhedspersoners videregivelse fra patientjournaler, mens oplysninger fra Medicinprofilen videregives af en myndighed.

Derimod må videregivelse fra Medicinprofilen, herunder til Sundhedsvæsenets Patientklagenævn og Patientombuddet, vurderes efter § 7 i persondataloven. I forbindelse med videregivelse af oplysninger til en patientklagesag måtte det i givet fald være § 7, stk. 2, nr. 4, om ”behandling, herunder videregivelse, der er nødvendig for at et retskrav kan fastlægges, gøres gældende eller forsvares”, der var relevant.

Ombudsmanden tilføjede, at i det omfang betingelserne for videregivelse er opfyldt i henhold til § 7, stk. 2, nr. 4, indebærer forvaltningslovens § 31 – om myndigheders pligt til på anmodning at udlevere oplysninger til hinanden – en egentlig pligt til at videregive oplysningen til den rekvirerende myndighed.

3. Magtfordrejning

I retspraksis er der udviklet en grundsætning om, at forvaltningen ikke i forbindelse med skønsmæssige afgørelser må lægge vægt på eller varetage ulovlige formål. Blandt de formål, der ikke anses for lovlige, er private interesser, herunder partipolitiske, og i en vis udstrækning myndighedernes snævre finansielle interesser.

En af beretningssagerne fra 2014 angik inddragelse af finansielle hensyn:

a. Sag 2014-9 handlede om, at ombudsmanden i november 2013 modtog en anonym henvendelse om en spareplan, som Guldborgsund Kommune skulle have vedtaget, vedrørende anbringelse af børn og unge uden for hjemmet.

Ifølge det materiale, som ombudsmanden modtog fra den anonyme anmelder, skulle kommunens sagsbehandlere gennemgå alle deres anbringelsessager og inddele dem i tre kategorier – A, B og C. Sagsbehandlerne skulle kontakte de anbringelsessteder, hvor kommunen havde anbragt børn og unge, med henblik på at få omkostningerne ved anbringelsen ned med 10-15 pct. Hvis dette ikke lykkedes, skulle barnet hjemtages eller anbringes et billigere sted. Formålet med processen skulle være at forkorte kategori A-børnenes anbringelse med 30 pct., og at hjemtage 30-40 pct. af børnene i kategori C. Derudover ville Guldborgsund Kommune indføre et såkaldt mindsteindgrebsprincip i arbejdet med anbringelserne. I materialet blev der udelukkende fokuseret på udgifterne ved anbringelserne og målet om at nedbringe disse udgifter.

Ombudsmanden tog sagen op af egen drift den 25. november 2013 og modtog den 16. december 2013 en udtalelse fra kommunen samt yderligere materiale om den nye visitationspraksis.

I en redegørelse for sagen udtalte ombudsmanden, at det bekymrede ham, at det modtagne materiale ikke indeholdt en beskrivelse af den retlige ramme, dvs. de processuelle og materielle reger, der gælder i forbindelse med ophør af foranstaltninger og ændringer af anbringelsessted. De overordnede principper og hensyn, der ifølge lovgivningen skal tages i sager om anbringelse af børn og unge, såsom hensynene til barnets tarv, til kontinuitet i anbringelsen og egnethed af iværksatte foranstaltninger var slet ikke omtalt i materialet. Og det mindsteindgrebsprincip, som Guldborgsund Kommune arbejdede med, svarede desuden ikke til den retstilstand, serviceloven lægger op til.

Selv om kommunen i udtalelsen til ombudsmanden havde understreget, at det ikke ved udmøntningen af processen var intentionen at tilsidesætte gældende ret, gav oplysningerne samlet set ombudsmanden anledning til alvorlig bekymring for, at de allermest udsatte børns retssikkerhed ville komme under pres i processen. Ombudsmanden bad derfor kommunen genoverveje planen. Samtidig underrettede ombudsmanden Ankestyrelsen, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, Folketingets Socialudvalg og Folketingets Retsudvalg om sin redegørelse.

Guldborgsund Kommune oplyste i en udtalelse af 15. maj 2014 ombudsmanden om, at det materiale, ombudsmanden i november 2013 havde modtaget anonymt, ikke var blevet anvendt i forbindelse med den revisitationsproces, der var sat i gang, og at processen ikke havde resulteret i en ændring af børneforanstaltningerne.

Herefter meddelte ombudsmanden, at han ikke foretog sig mere i sagen.

4. Proportionalitet

Forvaltningens afgørelser og andre dispositioner må ikke være uforholdsmæssige. Dette indebærer, at der skal være et rimeligt forhold mellem afgørelsens formål og den byrde, parten pålægges. Afgørelsen skal være nødvendig for at opnå formålet, og den skal være egnet til at sikre opfyldelse af formålet.

Der er tale om en ulovbestemt retsgrundsætning om proportionalitet. Grundsætningen har støtte i en omfangsrig retspraksis og er desuden lovfæstet i forhold til en række indgribende typer af afgørelser og retlige dispositioner.

Ombudsmanden udtalte sig ikke om proportionalitetsgrundsætningen i nogen af de sager, som blev udtaget til beretningen i 2014.

5. Menneskerettigheder

Både danske og internationale regler om menneskerettigheder har en væsentlig betydning for afgrænsningen af lovlige kriterier og vægtningen heraf i forbindelse med myndighedernes skønsmæssige afgørelser, ligesom de udgør en retlig begrænsning for de afgørelser, myndighederne lovligt kan træffe.

To af de sager, som blev udtaget til beretningen for 2014, belyser disse forhold:

a. En nyhedsvært i DR, A, blev i sag 2014-12 indkaldt til en tjenstlig samtale med sin nærmeste chef, fordi han som privatperson havde skrevet en kronik i en avis, hvor han gav udtryk for stærk modvilje mod religion. På mødet fik A en tjenstlig påtale og fik samtidig besked om, at hvis han fremover ville fremføre sine private holdninger i det offentlige rum, skulle han først indhente tilladelse fra sin nærmeste chef.

A’s kronik blev bragt i maj 2013, og den tjenstlige samtale fandt sted den 30. maj. Efter at sagen i oktober 2013 var blevet omtalt i medierne, besluttede ombudsmanden af egen drift at gå ind i sagen. I november 2013 tilbagekaldte DR den censurordning, A var blevet underkastet, i erkendelse af, at der var tale om censur i strid med grundlovens § 77. Samtidig udfærdigede ledelsen et nyt notat, som gik ud på, at A ved fremtidige, lignende ytringer måtte påregne, at det kunne blive nødvendigt at omplacere ham.

Ombudsmanden udtalte, at det var særdeles kritisabelt, at DR havde iværksat en censurordning i strid med grundlovens § 77, og at ledelsen først havde trukket den samlede ledelsesmæssige reaktion tilbage et halvt år efter, at den var truffet, og først efter at ombudsmanden havde besluttet at tage sagen op af egen drift.

DR oplyste, at der er fastsat etiske retningslinjer for DRs programmer og medarbejdere. Der er tale om en uddybning af § 10 i radio- og fjernsynsloven. Ifølge denne bestemmelse skal DR i sine public service-udbud tilstræbe kvalitet, alsidighed og mangfoldighed, og ved informationsformidlingen skal der lægges vægt på saglighed og upartiskhed.

I retningslinjernes kapitel 16 var det om habilitet bl.a. anført, at medarbejdere, der er værter eller programmedarbejdere, ikke må kunne forbindes med ”en særlig politisk overbevisning eller holdning på et bestemt område, fx vedrørende miljø, sygehusbehandling, udlicitering mv. I hvilket omfang medarbejdernes arbejdsopgaver er forenelige med privat ytring, baseres på en konkret vurdering af nærmeste chef”.

Det anførtes videre, at selv om en medarbejder har fremsat ytringer, som ligger inden for ytringsfrihedens grænser, ”kan der opstå konflikt i forhold til din DR-funktion. Det gælder, hvis der er en konkret, aktuel og væsentligrisiko for, at DRs forpligtelser til saglighed og upartiskhed i informationsformidlingen lider skade”.

Medarbejderne skulle således være opmærksomme på, at lovlige, private ytringer kunne føre til, at de blev overført til andre funktioner i DR.

Ombudsmanden havde samlet set ikke grundlag for kritik af disse generelle retningslinjer og den balance mellem de væsentlige og til dels modstridende hensyn, som de var udtryk for, herunder hensynene til de særlige lovbestemte krav om saglighed og upartiskhed i radio- og fjernsynslovens § 10. Ombudsmanden havde heller ikke grundlag for at antage, at retningslinjerne var i strid med artikel 10 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

I den konkrete sag havde A, som nævnt, skrevet en privat kronik, hvori han tog afstand fra og udtrykte modvilje mod religion som en forklaringsramme for ulykker og sorger, der rammer mennesker.

DR udleverede den 30. maj 2013 et notat til A om et møde samme dag, hvor han havde fået indskærpet det uacceptable i, at studieværter i DR giver udtryk for kontroversielle private holdninger i det offentlige rum. Hvis han igen fremførte sådanne private holdninger, ville det medføre personalemæssige konsekvenser.

Dette notat blev kaldt tilbage og erstattet af et nyt notat af 8. november 2013, hvori der stod, at A på et møde samme dag havde fået at vide, at hvis han igen fremførte sådanne holdninger i det offentlige rum, kunne det medføre, at det var nødvendigt at ændre hans arbejdsopgaver, herunder foretage en omplacering.

Ombudsmanden kunne ikke se, at det sidste notat indeholdt en forklaring på, hvorfor A’s ytringer var uforenelige med hans rolle som vært i DR. Notatet kunne efter ombudsmandens mening ikke opretholdes i den foreliggende form, og ombudsmanden henstillede, at DR tog notatet op til fornyet overvejelse, og at det kom til at fremgå tydeligt, hvorfor kronikken indebar en ”konkret, aktuel og væsentlig risiko” for, at DRs forpligtelse til saglighed og upartiskhed led skade.

Herefter meddelte DR, at DR havde valgt at frafalde reaktionen i notatet af 8. november 2013. DR oplyste endvidere, at sager om medarbejderes ytringsfrihed fremover skulle behandles centralt i DRs juridiske afdeling.

b. Sag 2014-42 vedrørte ombudsmandens tilsynsbesøg i 2012 og 2014 i Center Sandholm for at vurdere de generelle forhold for en gruppe på ca. 25 personer, som havde været på tålt ophold og haft opholdspligt i centeret siden 2012 eller længere. De pågældende var på en række punkter begrænset i deres livsførelse. De havde pligt til at bo i centeret, havde meldepligt til politiet, måtte ikke tage lønnet arbejde, modtog beskedne lommepenge (højst 31 kr. om dagen), de fik spisebilletter til kantinen og var i realiteten afskåret fra at lave deres egen mad, og der var ingen grænse for, hvor længe en person kunne være på tålt ophold. Generelt karakteriserede ombudsmanden forholdene som ”meget belastende og begrænsende for grundlæggende livsførelse”.

Der var dog efter ombudsmandens opfattelse ikke grundlag for at anse de generelle forhold for personer på tålt ophold i Center Sandholm for at være i strid med forbuddet mod f.eks. nedværdigende behandling i FN’s Torturkonvention og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3.

Ombudsmanden lagde herved vægt på, at der i nødvendigt omfang var adgang til indkvartering, beklædning, bespisning og grundlæggende sundhedsydelser, ligesom de pågældende havde visse muligheder for aktivering og for at bevæge sig ud af centeret for at besøge familie mv. Der blev endvidere stillet midler – om end begrænsede – til deres rådighed.

Ombudsmanden lagde endvidere vægt på, at personer i målgruppen fik tildelt omsorgsplads til sociale og sundhedsmæssige ydelser, der lå ud over, hvad der tildeltes alle asylansøgere.

Ombudsmanden understregede, at han under tilsynsbesøget ikke fokuserede på at vurdere, om der kunne være enkeltpersoner i målgruppen, hvis samlede forhold indebar en krænkelse af konventionerne. Han havde ikke umiddelbart grundlag for at antage, at dette skulle være tilfældet, og bemærkede, at han heller ikke på det foreliggende grundlag kunne tage stilling til, om den samlede virkning af begrænsningerne med tiden i konkrete tilfælde kunne føre til, at forholdene måtte bedømmes som krænkelser af konventionerne.

Ud over at bedømme forholdene på steder, han fører tilsyn med, på grundlag af gældende ret, kan ombudsmanden ifølge ombudsmandslovens § 18 basere sin bedømmelse på ”almenmenneskelige og humanitære synspunkter”. Et grundlæggende udgangspunkt måtte være, at den omhandlede gruppes livsvilkår ikke burde være mere belastende og begrænsende, end de relevante hensyn på området faktisk nødvendiggjorde.

I anledning af oplysninger fra Justitsministeriet om, at de ansvarlige myndigheder for tiden overvejede at skærpe forholdene for gruppen, bemærkede ombudsmanden, at der var grund til samlet at gennemtænke, i hvilket omfang det – bl.a. ud fra de hensyn, som den relevante lovgivning bygger på – på alle punkter var påkrævet at opretholde så samlet set belastende og begrænsende livsvilkår, som dem, der forelå under besøgene. Denne opfattelse byggede ombudsmanden på almenmenneskelige og humanitære synspunkter og på hensynet til at forebygge krænkelse af forbuddet mod bl.a. nedværdigende behandling.

 

C. Kontrol med forvaltningen

Flere af årets sager angår generelle retlige spørgsmål om eksterne kontrolmyndigheders prøvelse af forvaltningsafgørelser. Sagerne i dette afsnit er kategoriseret efter, om de angår sanktioner som ugyldighed og erstatning, om der er tale om tilbagekaldelse eller genoptagelse af gyldige afgørelser, og om de vedrører spørgsmål om administrativ rekurs, administrativt tilsyn eller Folketingets Ombudsmand.

I 2014 er der udtaget i alt 16 sager om kontrolspørgsmål til beretningen: Der er 15 sager om ombudsmandens prøvelse, hvoraf en også handler om administrativ rekurs. Derudover er der en sag, som både handler om ugyldighed og administrativ rekurs.

1. Ugyldighed

a. Sag 2014-6 angik beskatningen af en avance ved salg af en ejerlejlighed i 2006. Lejligheden blev købt i 2003 af A og udlejet af hende, men hendes ægtefælle selvangav driftsresultatet. Skattecenteret ændrede den 31. marts 2008 A’s ægtefælles skatteansættelse for 2006, således at fortjenesten ved salget blev opført som indtægt for ham. Denne afgørelse påklagede ægtefællen til Skatteankenævnet, der ved en afgørelse af 5. januar 2009 ændrede hans skatteansættelse for 2006, idet han ikke ansås for at være rette indkomstmodtager.

Skattecenteret genoptog derpå A’s skatteansættelse for 2006 og sendte hende den 5. maj 2009 et forslag til ændring af skatteansættelsen, således at fortjenesten på 94.034 kr. ved salget af ejendommen nu indgik i hendes indkomst. Og den 17. juni 2009 traf skattecenteret afgørelse i overensstemmelse med forslaget.

Denne afgørelse tiltrådte skatteankenævnet den 26. oktober 2010, dog således at indkomsten for 2006 blev forhøjet med 99.709 kr. Skatteankenævnet slog samtidig fast, at betingelserne i skatteforvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, for ekstraordinær genoptagelse af A’s sag var opfyldt. (§ 27, stk. 1, nr. 5, angår genoptagelse i tilfælde af forsætligt eller groft uagtsomt skattesvig).

B klagede den 5. januar 2011 som repræsentant for A over afgørelsen til Landsskatteretten og gjorde bl.a. gældende, at betingelserne i skatteforvaltningslovens § 27, nr. 5, for ekstraordinær genoptagelse ikke var opfyldt, og at afgørelsen derfor var ugyldig.

B gjorde også gældende, dels at A ikke var rette indkomstmodtager, og at indkomsten derfor burde henregnes til A’s ægtefælle, idet han havde drevet udlejningsvirksomheden, dels at indkomsten løbende var blevet medregnet i ægtefællens skattepligtige indkomst. Dertil kom, at A’s ægtefælle havde foretaget alt omkring lejligheden, herunder istandsættelse og udlejning.

Efter at have modtaget et forslag af 17. juni 2011 til en afgørelse fra Landsskatteretten frafaldt B på A’s vegne indsigelsen om, at betingelserne om ekstraordinær genoptagelse ikke var opfyldt. I forslaget havde Landsskatteretten, som begrundelse for at betingelserne for ekstraordinær genoptagelse var opfyldt, henvist til skatteforvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 2 (der handler om ansættelse som følge af ændringer i en sambeskattet ægtefælles indkomst), og ikke til § 27, stk. 1, nr. 5. B fastholdt, at A ikke var rette indkomstmodtager.

Ved kendelse af 7. september 2011 tiltrådte Landsskatteretten skatteankenævnets afgørelse og pålagde således A skattepligt for 2006 af ejendomsavancen. Landsskatteretten tog ikke klart stilling til, om de tidsmæssige betingelser for genoptagelse af sagen havde været opfyldt.

A klagede den 31. august 2012 til ombudsmanden over afgørelsen og kritiserede særskilt, at Landsskatteretten havde anset betingelserne for ekstraordinær genoptagelse i skatteforvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 5, for opfyldt. Ombudsmanden bad derfor i en høringsskrivelse Landsskatteretten om bl.a. at udtale sig om, hvilke genoptagelsesregler der efter Landsskatterettens opfattelse fandt anvendelse i sagen, samt om hvorvidt betingelserne for ekstraordinær genoptagelse kunne anses for opfyldt.

Landsskatteretten svarede, at retten ikke havde anset sig for forpligtet til at fastholde en prøvelse af A’s ugyldighedspåstand med hensyn til betingelserne for genoptagelse, henset til at A’s repræsentant havde frafaldet dette klagepunkt.

Reglerne om genoptagelse fandtes på daværende tidspunkt i §§ 26 og 27 i skatteforvaltningsloven samt i bekendtgørelse nr. 1095 af 15. november 2005 om en kort frist for skatteansættelse af personer med enkle økonomiske forhold. Efter ombudsmandens opfattelse var betingelserne i bekendtgørelsen om kort frist for genoptagelse af enkle selvangivelser ikke opfyldt, og der kunne rejses tvivl om, hvorvidt betingelserne i skatteforvaltningslovens § 27 om ekstraordinær genoptagelse var opfyldt. En overholdelse af disse regler var imidlertid afgørende for, om der kunne ske en ændring af A’s skatteansættelse for 2006.

Ombudsmanden udtalte videre, at det følger af legalitetsprincippet, at den offentlige forvaltnings virksomhed som udgangspunkt skal have støtte i lovgivningen. Det betyder bl.a., at en afgørelse som udgangspunkt skal have hjemmel i lovgivningen. Det påhviler endvidere den enkelte forvaltningsmyndighed i kraft af officialprincippet at fremskaffe fornødne oplysninger om de foreliggende sager eller dog foranledige, at private, herunder parterne, medvirker til sagens oplysning.

Når en klageinstans skal træffe afgørelse, er det principielle udgangspunkt, at klageinstansen skal træffe den materielt lovlige og rigtige afgørelse. Legalitetsprincippet og officialprincippet gælder også for en administrativ klageinstans, og udgangspunktet er derfor, at klageinstansens prøvelse af sagen er en fuldstændig efterprøvelse af hele sagens faktum og af alle sagens retlige spørgsmål.

På den baggrund fandt ombudsmanden ikke, at Landsskatteretten kan undlade at tage stilling til, om regler om frister for at ændre skatteansættelse til ugunst for borgerne er opfyldt, selv om borgerens repræsentant har frafaldet at gøre gældende, at betingelserne ikke var opfyldt. Landsskatteretten kunne derfor ikke i den konkrete sag undlade at tage stilling til, om betingelserne for ekstraordinær genoptagelse af A’s skatteansættelse var opfyldt.

Ombudsmanden gjorde Landsskatteretten bekendt med sin opfattelse og anmodede retten om at genoptage sagen.

2. Administrativ rekurs

a. Sag 2014-6, som er refereret under C.1 (sag a), belyser også spørgsmål om administrativ rekurs.

b. I sag 2014-10 klagede en advokat over flere kendelser fra Landsskatteretten om stadfæstelse af beslutninger fra SKAT i henhold til skattekontrollovens § 9, hvorefter formanden for bestyrelsen af en bank blev pålagt dagbøder, hvis banken ikke efterkom SKATs anmodning om at udlevere udskrifter fra en konto, der tilhørte advokatens klient A. Banken skulle også udlevere oplysninger om, hvilke personer som havde fuldmagt til kontoen.

Ombudsmanden besluttede ikke at behandle klagen yderligere, fordi der ikke var udsigt til, at han kunne kritisere Landsskatterettens kendelser. Ombudsmanden var bl.a. enig i, at SKATs beslutning i henhold til § 8 D i skattekontrolloven ikke var en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og at den derfor ikke kunne påklages til Landsskatteretten.

3. Folketingets Ombudsmand

I 2014 blev der udtaget 15 sager til beretningen, som belyser ombudsmandens kompetence, hans måde at behandle sager på, bedømmelsesgrundlaget for ombudsmandens udtalelser, de vilkår, hvorunder ombudsmandens prøvelse foregår, samt ombudsmandens måde at afslutte sager på:

a. I sag 2014-2 havde ombudsmanden under et besøg den 19. april 2012 i et botilbud for demente i Esbjerg Kommune modtaget oplysning om, at botilbuddet havde taget en bestemt slags døråbnere i brug i forhold til en beboer, A, for at forhindre beboeren i at forlade botilbuddet og derved udsætte sig selv eller andre for fare. Døråbnerne var oprindeligt sat op i forhold til en anden beboer, som var afgået ved døden.

Først den 25. april 2012, dvs. efter ombudsmandens besøg, godkendte kommunen etableringen af de særlige døråbnere i forhold til A. Ombudsmanden lagde til grund, at etableringen af døråbnere var en afgørelse, og at det måtte anses for meget kritisabelt, at døråbnerne var taget i brug, inden kommunen formelt havde truffet afgørelse herom efter § 125, stk. 3, i serviceloven. Anvendelsen af døråbnerne i denne periode måtte efter ombudsmandens opfattelse anses for at have været uhjemlet.

Ombudsmanden udtalte videre, at han kun i begrænset omfang kan tage stilling til afgørelser, der helt eller delvis bygger på en særlig fagkundskab, og at han derfor havde ikke havde grundlag for at udtale kritik af indholdet af Esbjerg Kommunes afgørelse af 25. april 2012. Ombudsmanden påpegede dog, at servicelovens § 125, stk. 3, alene gav hjemmel til at træffe afgørelse om særlige døråbnere i en afgrænset periode.

b. X Kommune traf i sag 2014-5 den 27. august 2010 afgørelse om, at en borger, A, ikke måtte møde personligt op hos kommunen. Personlig kontakt kunne dog aftales særskilt og ville efter aftale kunne foregå på politistationen. Det fremgik ikke, at der var nogen tidsmæssig begrænsning af forbuddet.

Baggrunden for forbuddet var, at A havde optrådt truende over for kommunens personale samt havde udøvet hærværk under et fremmøde på rådhuset. Det retlige grundlag for afgørelsen var anstaltsforhold.

I lang tid havde A ikke kontakt med kommunen. Den 8. marts 2012 bad han telefonisk om, at forbuddet blev ophævet, og den 20. marts 2012 svarede kommunen og fastholdt, at han ikke måtte møde op hos kommunen. Kommunen tilbød ham dog en samtale med en sagsbehandler, en leder og en sikkerhedsvagt. I sit brev til borgeren skrev kommunen, at hvis A det næste halve år viste, at han kunne opføre sig ordentligt, ville kommunen overveje at ophæve forbuddet. Den 13. og 18. september 2012 mødte A op i kommunens jobcenter. I et brev af 28. september 2012 meddelte kommunen ham, at fremmødeforbuddet blev forlænget, da han ikke havde overholdt forbuddet af 20. marts 2012.

A klagede til ombudsmanden den 20. november 2012. Ombudsmanden besluttede at undersøge, om der var hjemmel til at pålægge ham fremmødeforbud. I henhold til ombudsmandslovens § 16, stk. 1, besluttede ombudsmanden at han ikke ville tage stilling til kommunens sagsbehandling. Og han fandt ikke at kunne tage stilling til, om det var berettiget at give A et forbud den 20. marts 2012, da dette forbud havde tæt sammenhæng med forbuddet af 27. august 2010. Dette forbud blev givet mere end et år forud for A’s klage til ombudsmanden og var således forældet i forhold til ombudsmandslovens § 13 stk. 3.

En stillingtagen til berettigelsen af forbuddet af 20. marts 2012 havde en så nær sammenhæng med forbuddet af 27. august 2010, at ombudsmanden i realiteten også skulle vurdere grundlaget for dette forbud. Som følge heraf anså ombudsmanden sig for afskåret fra at foretage en vurdering af kommunens skøn i forbuddet af 20. marts 2012 over nødvendigheden af at opretholde det oprindelige forbud.

Derimod anså ombudsmanden sig ikke for afskåret fra at tage stilling til de fremadrettede virkninger af afgørelsen af 20. marts 2012, herunder formuleringen af forbuddet.

c. I sag 2014-8 var spørgsmålet, om en ansøgning fra tre journalister om aktindsigt i de underretninger, Fødevarestyrelsen havde sendt til ejere af svinebesætninger, hvor undersøgelser havde påvist den resistente stafylokokbakterie MRSA i besætningen, kunne afslås i henhold til den tidligere offentlighedslovs § 13, stk. 1, nr. 6, og eventuelt §§ 12 og 13, stk. 1, nr. 4.

Sammenfattende var det ombudsmandens opfattelse, at der ikke forelå et oplysningsgrundlag, der gjorde det muligt at undtage oplysningerne efter § 13, stk. 1, nr. 6, eller de øvrige nævnte bestemmelser.

Ombudsmanden rejste i en foreløbig udtalelse spørgsmålet om, hvorvidt oplysningerne overhovedet var fortrolige, idet en myndighed som altovervejende hovedregel ikke er berettiget til at afslå aktindsigt, hvis oplysningerne ikke kan kvalificeres som fortrolige, jf. FOB 2010 9-1.

I kraft af arbejdsmiljømæssige forpligtelser var personer, der arbejder med dyrebesætninger, blevet informeret om risikoen for smitte. Det fremgik af sagen, at en privat organisation i den anledning havde modtaget listen med testresultater for alle de besætninger, der var omfattet af projektet, og dermed vel også de oplysninger, der var søgt om aktindsigt i.

Ombudsmanden havde ikke tilstrækkelige oplysninger til at afklare, om oplysningerne herefter måtte anses for at være gjort offentligt tilgængelige, eller om hensynene bag undtagelserne var prisgivet. Og da hans undersøgelse i øvrigt viste, at myndighederne ikke på det foreliggende grundlag kunne undtage oplysningerne fra aktindsigt, fandt han ikke tilstrækkeligt grundlag for at foretage yderligere undersøgelser af dette spørgsmål.

d. Ombudsmanden modtog i sag 2014-9 i november 2013 en anonym henvendelse om en spareplan, som Guldborgsund Kommune skulle have vedtaget vedrørende anbringelse af børn og unge uden for hjemmet. Ifølge det materiale, ombudsmanden modtog fra den anonyme anmelder, skulle kommunens sagsbehandlere gennemgå alle deres anbringelsessager med henblik på at opnå besparelser på anbringelsesområdet.

Ombudsmanden tog sagen op af egen drift i henhold til ombudsmandslovens § 17 og anmodede om en udtalelse fra kommunen og om yderligere materiale om den såkaldte revisitationsproces.

I en redegørelse for sagen udtalte ombudsmanden bekymring for, om de allermest udsatte børns retssikkerhed ville komme under pres i processen. Ombudsmanden bad derfor kommunen genoverveje planen. Samtidig underrettede ombudsmanden Ankestyrelsen, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale forhold, Folketingets Socialudvalg og Folketingets Retsudvalg om sin redegørelse.

Guldborgsund Kommune oplyste i en udtalelse af 15. maj 2014 ombudsmanden om, at det materiale, ombudsmanden i november 2013 havde modtaget anonymt, ikke var blevet anvendt i forbindelse med den revisitationsproces, der var sat i gang, og at processen ikke havde resulteret i en ændring af børneforanstaltningerne.

Herefter meddelte ombudsmanden, at han ikke foretog sig mere i sagen.

e. I sag 2014-10 klagede en advokat over flere kendelser fra Landsskatteretten om stadfæstelse af beslutninger fra SKAT i henhold til skattekontrollovens § 9, hvorefter formanden for bestyrelsen af en bank blev pålagt dagbøder, hvis banken ikke efterkom SKATs anmodning om at udlevere udskrifter fra en konto, der tilhørte advokatens klient A. Banken skulle også udlevere oplysninger om, hvilke personer som havde fuldmagt til kontoen.

Ombudsmanden meddelte advokaten, at han efter en gennemgang af klagen og de indsendte bilag havde besluttet ikke at undersøge sagerne yderligere, da der ikke var udsigt til, at han kunne kritisere resultatet af kendelserne:

For det første var ombudsmanden enig med Landsskatteretten i, at en anmodning efter skattekontrollovens § 8 D om udlevering af kontoudskrifter mv. ikke var en afgørelse i forvaltningslovens forstand, og at den derfor ikke kunne påklages til Landsskatteretten. For det andet tilsluttede ombudsmanden sig myndighedernes opfattelse af, at § 9 i tvangsindgrebsloven ikke fandt anvendelse i sager som den foreliggende. For det tredje var der ikke udsigt til, at ombudsmanden kunne kritisere, at Landsskatteretten havde ment, at § 10 i tvangsindgrebsloven om selvinkrimination ikke forhindrede, at SKAT indhentede de pågældende oplysninger fra banken. For det fjerde var der også efter ombudsmandens opfattelse hjemmel til at anvende skattekontrollovens § 8 D og dernæst § 9 i forhold til A’s danske pengeinstitut.

f. En nyhedsvært i DR, A, blev i sag 2014-12 indkaldt til en tjenstlig samtale med sin nærmeste chef, fordi han som privatperson havde skrevet en kronik i en avis, hvor han gav udtryk for stærk modvilje mod religion. På mødet, som blev holdt den 30. maj 2013, fik A en tjenstlig påtale og fik samtidig besked om, at hvis han fremover ville fremføre sin private holdninger i det offentlige rum, skulle han først indhente tilladelse fra sin nærmeste chef.

Efter at ombudsmanden havde taget sagen op af egen drift, tilbagekaldte DR både censurordningen og den tjenstlige påtale. I stedet udleverede DR den 8. november 2013 et nyt notat til A, hvor han fik at vide, at hvis han igen fremsatte sådanne private holdninger i det offentlige rum, ville han kunne omplaceres.

DR oplyste, at der er fastsat etiske retningslinjer for DRs programmer og medarbejdere. Der er tale om en uddybning af § 10 i radio- og fjernsynsloven. Ifølge disse regler skal der ved informationsformidlingen lægges vægt på saglighed og upartiskhed.

I retningslinjernes kapitel 16 var det om habilitet bl.a. anført, at medarbejdere, der er værter eller programmedarbejdere, ikke må kunne forbindes med ”en særlig politisk overbevisning eller holdning på et bestemt område”. Det anførtes videre, at selv om en medarbejder har fremsat ytringer, som ligger inden for ytringsfrihedens grænser, ”kan der opstå konflikt i forhold til din DR-funktion. Det gælder, hvis der er en konkret, aktuel og væsentligrisiko for, at DRs forpligtelser til saglighed og upartiskhed i informationsformidlingen lider skade”. Medarbejderne skulle således være opmærksomme på, at lovlige private ytringer kunne føre til, at de blev overført til andre funktioner i DR.

I den konkrete sag havde A, som nævnt, skrevet en privat kronik, hvori han tog afstand fra og udtrykte modvilje mod religion som en forklaringsramme for ulykker og sorger, der rammer mennesker. Uanset om den tilkendegivelse, A havde modtaget på mødet den 8. november 2013, kunne anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand, var det ombudsmandens opfattelse, at det i hvert fald må følge af almindelige principper om god forvaltningsskik, at DR over for A forklarede, hvorfor A’s ytringer var uforenelige med hans rolle som vært. Ombudsmanden kunne ikke se, at DRs notat af 8. november 2013 indeholdt en sådan forklaring, og notatet kunne efter ombudsmandens mening ikke opretholdes i den foreliggende form.

g. Ombudsmanden fandt i sag 2014-13 ikke grundlag for at indlede en undersøgelse af en klage over Erhvervs- og Vækstministeriets oplysningskampagne op til folkeafstemningen den 25. maj 2014 om EU-Patentdomstolen, idet der efter ombudsmandens opfattelse ikke var udsigt til, at han ved at indlede en undersøgelse ville kunne konstatere, at ministeriet havde tilsidesat de regler, der regulerer informationskampagner og anvendelse af embedsværket i den forbindelse.

h. Sag 2014-18 angik muligheden for at undtage oplysninger om navne og initialer på medarbejdere, der har medvirket ved behandlingen af sager i det offentlige. I den konkrete sag havde Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold i forhold til journalist A undtaget navne og initialer og andre identificerende oplysninger i alle akter vedrørende tildeling af midler fra ministeriet til foreningen B. Som hjemmel havde ministeriet henvist til offentlighedslovens § 33, nr. 5 (generalklausulen), og som grund til en generel vurdering af risikoen for, at konkrete medarbejdere ville blive hængt ud offentligt.

Det var ombudsmandens samlede bedømmelse, at ministeriets vurdering af den foreliggende sag var uden forsvarligt grundlag i offentlighedsloven. Den fremstod mere som udslag af personalepolitiske hensyn end af sagligt korrekt administration af loven.

Ombudsmanden tilføjede, at han havde stor forståelse for, at det kan være en alvorlig belastning for offentligt ansatte uretmæssigt at blive beskyldt for urent trav i offentligheden. Offentlighedsloven bygger imidlertid på det klare udgangspunkt, at noget sådant ikke skal imødegås ved hemmeligholdelse af identiteten på de medarbejdere, der er ansvarlige eller medansvarlige for myndighedernes behandling af den pågældende sag. Tværtimod skal loven understøtte, at medierne kan efterprøve, om der skulle foreligge problematiske forhold. I tilfælde, hvor dette måtte føre til urimelige beskyldninger mod enkelte ansatte, vil det i første række være en ledelsesmæssig opgave for myndigheden at imødegå og korrigere sådanne beskyldninger.

i. I sag 2014-19 undersøgte ombudsmanden X Kommunes overholdelse af sin forpligtelse efter servicelovens § 146 til at føre tilsyn med de forhold, hvorunder børn og unge under 18 år samt vordende forældre i kommunen lever.

I løbet af et år modtog kommunen 11 alvorlige underretninger vedrørende to socialt meget udsatte børn. Den første underretning kom fra børnenes tidligere bopælskommune, de øvrige 10 underretninger kom fra politi, skole og borgere. Begge børn blev anbragt akut på en døgninstitution, efter at den ældste af de to søskende ni år gammel blev indlagt på hospitalet med en alkoholpromille på 2,57.

Allerede ved den første henvendelse burde kommunen efter ombudsmandens mening have været opmærksom på familien og have taget initiativer for at afdække børnenes situation. Ifølge ombudsmanden undlod kommunen i meget alvorlig grad at beskytte børnene mod omsorgssvigt.

Ombudsmanden anså kommunens handlemåde i den konkrete sag for fuldstændig uforsvarlig og bad kommunen om en redegørelse for, hvordan kommunen fremover ville sikre, at kommunen efterlevede reglerne om beskyttelse af børn og unge mod omsorgssvigt. Ombudsmanden orienterede i henhold til ombudsmandslovens § 24 Folketingets Retsudvalg, Folketingets Socialudvalg, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold samt kommunalbestyrelsen i den pågældende kommune om sin redegørelse i sagen.

Under hensyn til, at der ved danske domstole verserede en sag af meget lignende karakter, hvor spørgsmålet om krænkelse af artikel 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention i sager om omsorgssvigt over for børn indgik, havde ombudsmanden besluttet ikke at tage stilling til, om der i den konkrete sag, ud over tilsidesættelse af servicelovens regler, forelå en krænkelse af menneskerettighedskonventionen, og hvilke konsekvenser en krænkelse i givet fald ville have.

j. Ombudsmandens virksomhed omfatter ifølge ombudsmandslovens § 7, stk. 1, ”alle dele af den offentlige forvaltning”. Private virksomheder er således ikke omfattet af ombudsmandens kompetence. Ombudsmanden kan dog bestemme, at selskaber, foreninger mv., som ved lov eller administrativt helt eller delvis inddrages under de regler og principper, der gælder for den offentlige forvaltning, skal være omfattet af ombudsmandens virksomhed, jf. ombudsmandslovens § 7, stk. 4.

I sag 2014-26 klagede journalist A i oktober 2012 til ombudsmanden over, at en forening, Brugerforeningen SBSYS, havde givet afslag på aktindsigt, under henvisning til at foreningen var oprettet på privatretligt grundlag og derfor ikke omfattet af offentlighedsloven.

Under ombudsmandens behandling af sagen trådte den nye offentlighedslov i kraft og dermed opstod spørgsmålet om, hvorvidt foreningen var omfattet af den nye lov. Ombudsmanden fandt, at foreningen var omfattet af lovens § 4, ifølge hvilken offentlighedsloven omfatter selskaber, hvis mere end 75 pct. af ejerandelene tilhører danske offentlige myndigheder.

Ombudsmanden udtalte, at da Brugerklubben SBSYS ikke var en del af den offentlige forvaltning, var den heller ikke umiddelbart omfattet af hans kompetence. Men klubben var, som anført, omfattet af den nye offentlighedslov, hvilket han ville orientere A om. Samtidig anførte ombudsmanden, at han i medfør af ombudsmandslovens § 7, stk. 4, kunne bestemme, at brugerklubben var omfattet af hans kompetence. På det foreliggende grundlag havde han dog ikke anledning til at træffe en sådan beslutning. Hvis ombudsmanden på et tidspunkt modtog en konkret klage over en afgørelse truffet af brugerklubben om aktindsigt efter den nye offentlighedslov, ville han på det tidspunkt tage stilling til spørgsmålet.

k. En advokat bad i sag 2014-30 på vegne af en klient – en underentreprenør på metrobyggeriet i København – ombudsmanden om at undersøge en beslutning fra Metroselskabet I/S om at bede hovedentreprenørerne om at stoppe samarbejdet med klienten. Det fremgik, at baggrunden for denne beslutning var oplysninger om, at klienten ikke overholdt en social klausul om, at ansatte på projektet arbejdede under dansk overenskomst, og at arbejdet fulgte danske løn- og arbejdsvilkår. Advokaten påberåbte sig bl.a., at metroselskabets beslutning byggede på urigtige oplysninger, og at selskabet ikke havde overholdt forvaltningslovens regler om partshøring og begrundelse.

Ifølge § 14 i lov om metroselskabet gælder offentlighedsloven, forvaltningsloven og ombudsmandsloven for Metroselskabet I/S, uanset at selskabet ikke er en forvaltningsmyndighed. Efter en gennemgang af lovens forarbejder konstaterede ombudsmanden, at det måtte antages at have været hensigten med § 14, at ombudsmanden skulle kunne behandle klager over den del af Metroselskabet I/S’ virksomhed, der har karakter af afgørelsesvirksomhed, og ikke den del af selskabets virksomhed, der omvendt må anses for at være en erhvervssag.

I forlængelse heraf udtalte ombudsmanden, at selskabets beslutning i den konkrete sag ikke kunne anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand, men måtte anses for en beslutning truffet på baggrund af de kontrakter, som var indgået mellem sagens parter.

Da der således var tale om en privatretlig tvist, og da sådanne tvister falder uden for kerneområdet for ombudsmandens virksomhed, henviste ombudsmanden advokaten til at søge tvisten løst ved domstolene.

l. Journalist A anmodede i sag 2014-35 om aktindsigt i referater fra møder i bestyrelsen for Fonden Vejle Stadion og fik afslag, under henvisning til at fonden var oprettet på privatretligt grundlag. Ombudsmanden undersøgte, om fonden var omfattet af offentlighedslovens § 3, stk. 1, nr. 2 – om privatretligt oprettede selvejende institutioner mv. – og fandt ikke, at dette var tilfældet.

Det fremgik udtrykkeligt af ombudsmandens udtalelse, at ombudsmanden ville have anset fonden for omfattet af ombudsmandens virksomhed, hvis den måtte antages at have været omfattet af offentlighedslovens § 3, stk. 1, nr. 2. I så fald ville den i forhold til ombudsmandslovens § 7, stk. 1, være at betragte som en del af den offentlige forvaltning.

m. Ombudsmanden kunne i sag 2014-40 ikke kritisere, at Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse havde afslået aktindsigt i et dokument – et såkaldt cover til ministeren – om høring over tre udkast til bekendtgørelser om sygesikringen. Og ombudsmanden var enig med ministeret i, at dokumentet, bortset fra et enkelt afsnit, ikke indeholdt ekstraheringspligtige oplysninger efter §§ 28 og 29 i offentlighedsloven.

Det fremgik af sagen, at ansøgeren alene var interesseret i nogle bestemte oplysninger, som slet ikke stod i dokumentet. Ombudsmanden mente, at det havde været hensigtsmæssigt og i overensstemmelse med god forvaltningsskik, hvis ministeriet udtrykkeligt havde oplyst, at oplysningerne ikke fandtes i dokumentet. Hvis ministeriet var gået i dialog med ansøgeren, anså ombudsmanden det for sandsynligt, at hun havde meddelt ministeriet, at hun ikke var interesseret i aktindsigt i dokumentet, og at ministeret dermed havde undgået at bruge ressourcer på at behandle hendes ansøgning.

Ombudsmanden forstod videre, at ansøgeren ønskede, at ministeriet svarede på hendes spørgsmål, uanset om der fandtes dokumenter, der omtalte disse. Ombudsmanden bad derfor ministeriet om at forholde sig til hendes spørgsmål.

n. Sag 2014-41 er en klassisk ombudsmandssag om behandlingstid. Advokat A klagede over den tid, der var gået til Energitilsynets behandling af en sag om kontrol af prisen på fjernvarme. Sagen blev rejst ved brev af 17. november 2008 fra A, som på vegne af firma X Fjernvarme anmodede Energitilsynet om en kontrol af de afregningspriser, som firmaet B anvendte over for X.

A klagede i november 2013 til ombudsmanden over, at Energitilsynet endnu ikke havde afsluttet sagen. Energitilsynet udarbejdede den 9. december 2014 en endelig tilkendegivelse i sagen, men havde altså på daværende tidspunkt endnu ikke truffet endelig afgørelse.

Indledningsvis understregede ombudsmanden, at der ikke er fastsat generelle regler om myndighedernes sagsbehandlingstid, og at spørgsmålet om, hvornår sagsbehandlingstiden overskrider det acceptable, derfor bygger på en konkret vurdering.

Ombudsmanden fandt, at en sagsbehandlingstid på ca. 5½ år var uacceptabel. Han bemærkede, at en så lang behandlingstid i en konkret afgørelsessag, uanset årsagerne hertil, må karakteriseres som særdeles lang. Ombudsmanden lagde herved vægt på, at målet for tilsynets gennemsnitlige sagsbehandlingstid for 2014 var 6,8 måneder, og at tilsynet flere gange undervejs i forløbet havde givet udtryk for, at tilsynet forventede at kunne afgøre sagen inden for en kortere tidshorisont.

Ombudsmanden bemærkede videre, at Energitilsynet i et udkast til tilkendegivelse af 4. juli 2014 havde oplyst, at tilkendegivelsen blev afgivet af tilsynets sekretariat, idet sekretariatet havde vurderet, at sagen ikke behøvede at blive forelagt for Energitilsynet. Det skyldtes, at sagen ikke omfattede områder af principiel karakter.

Endelig tillagde ombudsmanden det betydning, at Energitilsynet i visse perioder under behandlingen af sagen ikke foretog nogen – eller i hvert fald kun meget få – eksterne ekspeditioner i sagen.

På den anden side tog ombudsmanden hensyn til, at der var tale om en kompliceret sag, og at det undervejs havde været vanskeligt at indhente de nødvendige oplysninger. Ombudsmanden noterede sig også, at Energitilsynet flere gange havde beklaget sagsbehandlingstiden og forklaret A, at den beroede på, at Energitilsynet i 2009 havde foretaget en gennemgang af samtlige regnskaber hos fjernvarmeværker i Region Midtjylland. Denne undersøgelse havde medført et større ressourceforbrug end forudset, hvilket havde betydet, at en række sager – herunder den foreliggende – måtte sættes i bero eller ikke blev startet op i 2009. Disse sidste forhold kunne dog kun i nogen grad forklare den lange behandlingstid og ændrede ikke ved, at den havde været uacceptabel.

Herudover var ombudsmanden enig med Energitilsynet i, at det var beklageligt, at tilsynet ikke i højere grad havde orienteret parterne om, hvorfor sagen trak ud, og at tilsynet ikke i højere grad havde reageret på henvendelser fra A. Og ombudsmanden var også enig med Energitilsynet i, at det var beklageligt, at Energitilsynet ikke havde orienteret parterne om, at det ikke havde været muligt for tilsynet at fremsende en tidsplan for behandling af sagen inden for en tidsramme, som tilsynet selv havde oplyst.

Endelig udtalte ombudsmanden, at det var meget beklageligt, at Energitilsynet i efteråret 2013 – efter fem års sagsbehandling – ikke havde tilstrækkeligt overblik over sagen til at kunne oplyse om en forventet tidsplan for det videre arbejde med sagen.

o. Sag 2014-42 vedrørte ombudsmandens tilsynsbesøg i 2012 og 2014 i Center Sandholm for at vurdere de generelle forhold for en gruppe på ca. 25 personer, som havde været på tålt ophold og haft opholdspligt i centeret siden 2012 eller længere. De pågældende var på en række punkter begrænset i deres livsførelse. De havde pligt til at bo i centret, havde meldepligt til politiet, måtte ikke tage lønnet arbejde, modtog beskedne lommepenge (højst 31 kr. om dagen), de fik spisebilletter til kantinen og var i realiteten afskåret fra at lave deres egen mad. Der var ingen grænse for, hvor længe en person kunne være på tålt ophold. Generelt karakteriserede ombudsmanden forholdene som ”meget belastende og begrænsende for grundlæggende livsførelse”.

Der var dog efter ombudsmandens opfattelse ikke grundlag for at anse de generelle forhold for personer på tålt ophold i Center Sandholm for at være i strid med forbuddet mod f.eks. ”nedværdigende behandling” i FN’s Torturkonvention og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 3.

Ombudsmanden lagde herved vægt på, at der i nødvendigt omfang var adgang til indkvartering, beklædning, bespisning og grundlæggende sundhedsydelser, ligesom de pågældende havde visse muligheder for aktivering og for at bevæge sig ud af centeret for at besøge familie mv. Der blev endvidere stillet midler – om end begrænsede – til deres rådighed.

Ombudsmanden lagde endvidere vægt på, at der tildeltes personer i målgruppen omsorgsplads til sociale og sundhedsmæssige ydelser, der lå ud over, hvad der tildeltes alle asylansøgere.

Ombudsmanden understregede, at han under tilsynsbesøget ikke fokuserede på at vurdere, om der kunne være enkeltpersoner i målgruppen, hvis samlede forhold indebar en krænkelse af konventionerne. Han havde ikke umiddelbart grundlag for at antage, at dette skulle være tilfældet, og bemærkede, at han heller ikke på det foreliggende grundlag kunne tage stilling til, om den samlede virkning af begrænsningerne med tiden i konkrete tilfælde kunne føre til, at forholdene måtte bedømmes som krænkelser af konventionerne.

Ud over at bedømme forholdene på steder, han fører tilsyn med, på grundlag af gældende ret, kan ombudsmanden ifølge ombudsmandslovens § 18 basere sin bedømmelse på ”almenmenneskelige og humanitære synspunkter”. Et grundlæggende udgangspunkt måtte være, at den omhandlede gruppes livsvilkår ikke burde være mere belastende og begrænsende, end de relevante hensyn på området faktisk nødvendiggør.

I anledning af oplysninger fra Justitsministeriet om, at de ansvarlige myndigheder for tiden overvejede at skærpe forholdene for gruppen, bemærkede ombudsmanden, at der var grund til samlet at gennemtænke, i hvilket omfang det – bl.a. ud fra de hensyn, som den relevante lovgivning bygger på – på alle punkter var påkrævet at opretholde så samlet set belastende og begrænsende livsvilkår, som det var tilfældet under besøgene. Denne opfattelse byggede ombudsmanden på almenmenneskelige og humanitære synspunkter og på hensynet til at forebygge krænkelse af forbuddet mod bl.a. nedværdigende behandling.